幻灯二

中华人民共和国村民委员会组织法释义全文

中华人民共和国村民委员会组织法释义全文

目 录

第一条 (立法宗旨和依据)

第二条 (村委会的性质和任务)

第三条 (基层党组织在村民自治中的作用)

第四条 (乡镇人民政府与村委会的关系)

第五条 (村委会的经济职能)

第六条 (村委会在法制建设和精神文明建设方面的任务)

第七条 (村委会在加强民族团结方面的任务)

第八条 (村委会的设立)

第九条 (村委会的组成)

第十条 (村民小组)

第十一条 (村委会成员的产生和方式)

第十二条 (村委会选举的普遍性原则)

第十三条 (村委会选举的组织机构)

第十四条 (村委会的选举程序)

第十五条 (对破坏村委会选举的制裁)

第十六条 (罢免程序)

第十七条 (村民会议的组成)

第十八条 (村民会议的召集)

第十九条 (村民会议讨论决定的事项)

第二十条 (村民自治章程和村规民约)

第二十一条 (村民代表会议)

第二十二条 (村务公开)

第二十三条 (对村委会及其成员的要求)

第二十四条 (村委会及其成员的工作方法)

第二十五条 (村委会下属机构的设置)

第二十六条 (村委会的帮教任务)

第二十七条 (村委会与驻在单位的关系)

第二十八条 (地方人大的保证职责)

第二十九条 (实施办法的制定)

第三十条 (施行时间)

释 义

第一条 为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主,促进农村社会主义物质文明和精神文明建设,根据宪法,制定本法。

【释义】本条是关于村委会组织法的立法宗旨和依据的规定。

1987年11月,六届全国人大常委会根据全国人大的授权,审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,自1988年6月1日起试行。10年来,试行法对于扩大基层直接民主,保证农村基层群众直接行使民主权利,改善干群关系,维护农村社会的稳定,发挥了重要作用。实践证明,试行法确定的方向、基本原则和制度是正确的,试行期间取得了很好的成效。在试行过程中,广大农民群众创造出了很多很好的经验和做法,如“海选”村民委员会成员、村务公开、村民会议和村民代表会议等。同时,社会主义民主政治建设的进一步发展,要求进一步完善村民自治制度。九届全国人大常委会总结村民自治的实践经验,根据党的十五大和十五届三中全会的精神,坚持试行法确定的原则和方向,修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。村民委员会组织法的立法宗旨和目的体现在以下两个方面:

一、保障农村村民自治,发展农村基层民主

党的十五大提出,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。社会主义民主的本质是人民当家做主。实现人民当家做主,一方面,全体人民通过民主选举,产生各级人民代表大会,行使国家权力;另一方面,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,参与管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。在农村实行村民自治,是中国共产党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。按照宪法,在农村建立基层群众性自治组织村民委员会,实行基层群众自治,是我国社会主义民主政治的一项重要制度,是人民当家做主的一个重要方面。广大农民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,实行村民自治,做到自我管理、自我服务和自我教育。农村的民主政治建设搞好了,对整个国家的民主建设必将产生巨大的推动作用。农村村民自治推行10多年来,取得了巨大的成绩。但是,由于我国有几千年的封建传统,农村经济、文化发展水平还比较落后,农民的民主意识还有待提高,还有一些农村干部对农村村民自治的认识不够,农村村民自治在有些地方执行得还不尽如人意。因此,要进一步健全和完善村民自治制度,保障村民自治,发展农村基层直接民主。

二、促进农村社会主义物质文明和精神文明建设

我国的根本任务是以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。我国是一个农业大国,12亿多人口,有9亿多在农村。农业和农村工作问题关系到建设和改革的全局。就农村来说,经济文化还比较落后,建设和发展的任务十分突出。要把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家,必须花大力气加强农村的物质文明建设和精神文明建设。在农村开展村民自治,由村民群众依法办理自己的事情,创造自己的幸福生活,是社会主义民主最广泛的实践,可以极大地调动广大农民的积极性和创造性,充分发挥他们的聪明才智,促进农村各项建设事业的发展。同时,村是我国农村社会最基层的单位,在农村社会中具有十分重要的作用。通过加强村民委员会的建设,正确处理好村民委员会和党支部、乡镇人民政府和村集体经济组织的关系,明确村民委员会的职责和任务,建立健全村民委员会的各项制度,改善村民委员会的工作方法和方式,对于充分发挥村民委员会在农村社会主义现代化建设中的作用具重要意义。

村民委员会组织法的立法依据是《中华人民共和国宪法》。宪法是国家的根本大法,规定国家的根本制度和原则,具有最高的法律效力,是一切立法的依据和准则。我国现行宪法是1982年12月五届全国人大第五次会议通过的。这部宪法规定了国家的根本任务和基本制度,体现了党在社会主义初级阶段的基本路线,是建国以来最好的一部宪法。现行宪法总结我国基层群众自治的经验,以根本法的形式确立了基层群众自治制度。宪法第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”宪法明确规定了村民委员会的性质、设立、组成人员的产生办法、机构设置、主要任务以及与基层人民政府的关系等重要问题,确立了基层群众自治的原则和方向。村民委员会组织法的任务就是以宪法为依据,总结实践经验,把宪法的规定具体化。在村民委员会组织法的立法过程中,有的人主张把村民委员会定为政权性质,将乡镇人民政府与村民委员会的关系定为领导关系,这些同宪法的规定都是不一致的,不能采纳。

第二条 (村委会的性质和任务)

第二条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

【释义】本条是关于村委会的性质、自治内容、自治方式和主要任务的规定。

一、村委会是农村基层群众性自治组织

村民委员会是在人民公社进行政社分开、建立乡政权的过程中,在全国农村逐步建立起来的。农村实行家庭承包经营等责任制形式后,对以三级所有队为基础的人民公社体制进行改革。在改革过程中,在原来生产大队,有的在生产小队的基础上建立了村民委员会。1985年2月,生产大队管理体制的改革在全国全部完成,村民委员会在农村普遍建立起来。到目前,全国共有90多万个村民委员会。在我国农村普遍建立的村民委员会,具有以下三个特点:一是基层性。村是我国农村最基层的单位,是村民长期生产、居住、生活的单位,跟村民关系最直接、最紧密。一个村就是一个小社区,村民们在社会生活中有着共同的利益和要求。村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治的原则设立,具有基层性的特点。二是群众性。村民自治的主体是本村村民,本村村民都有权参加村民自治。村民委员会由村民直接选举产生,不得任命、委派和指定产生;村民委员会成员来自于本村村民,享有选举权的本村村民都有机会被选为村民委员会成员;村民委员会成员不脱离生产,既从事劳动生产,又从事村民委员会的工作;村民委员会代表和维护村民利益,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议;村民委员会进行工作,应当走群众路线,坚持说服教育。三是自治性。村民委员会是村民自治的执行机构和工作机构。村民组成村民会议,讨论决定涉及村民利益和村民普遍关心的事项,村民委员会向村民会议负责并报告工作。办什么,不办什么;先办什么,后办什么,如何办理,由村民自己决定。对于村民自治范围内的事项,任何组织和个人都不得干预。

村民委员会的性质特点,使它区别于国家政权机关。在我国,国家政权机关包括国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关。它不是国家政权机关的任何一种。也不是国家政权机关的派出机关。在实际工作,有的把村民委员会当成乡镇人民政府的派出机关,当成乡镇政府的“腿”,将不该由基层自治组织从事的行政工作交给村民委员会去做,或者包办代替村民自治范围内的事项,这些都是同村民委员会性质不符的做法。村民委员会的性质特点,还使它区别于其他的群众组织。在我国,有许多从事社会活动的群众组织,如全国总工会、共产主义青年团、全国妇女联合会、全国青年联合会等。村民委员会作为基层群众组织,和他们有一定的共同之处,但在设立、任务、服务对象、作用等方面有明显的不同之处。村民委员会的性质特点还使它区别于民族自治地方的自治机关。根据宪法规定,少数民族聚居的地方实行民族区域自治。民族自治地方建立自治机关,行使自治权。自治机关除行使一般地方国家机关的职权外,还行使自治权,是国家政权机关的组成部分,不同于村民委员会。

二、村民自治的内容是自我管理、自我教育、自我服务

自我管理就是村民组织起来,自己管理自己,自己约束自己,自己办理自己的事务。它不同于行政管理和经济管理,具有以下几个特点:(1)自我管理依靠的是说服教育、村民之间的相互帮助、先进模范的带头作用以及每个村民的自觉意识,不靠国家强制力来保障。(2)管理人员和被管理者是统一的。村务管理首要的和基本的是全体村民来管理。日常事务的管理者由村民选举产生,并接受每个村民群众的监督。(3)管理的方式主要是通过村民会议集中全体村民的意见,制定村民自治章程、村规民约,由全体村民遵守执行,从而形成良好的社区秩序。(4)管理的内容主要是与村民利益密切相关的公共事务,调解解决本居住地区内的各种纠纷,如村民之间、邻里之间、村民与集体之间的纠纷等。

自我教育就是通过开展村民自治活动,使村民受到各种教育。在这种自我教育中,教育者和被教育者是统一的。每个村民既是教育者,又是受教育者,每个村民通过自己的行为影响其他村民,主要担当教育任务的村民委员会也来自于村民。自治活动与教育是统一的。村民进行各种形式的自治活动,本身就是对村民进行的丰富多彩的教育。村民通过行使选举权和被选举权,参加村民会议,监督村民委员会的工作,受到社会主义民主的教育。从而在实践中认识民主、学习民主、习惯于按民主的原则和程序办事。村民通过制定和遵守村民自治章程和村规民约,受到社会主义法制和道德的教育。通过发展文化教育,普及科技知识,开展移风易俗,破除封建迷信等活动,提高村民的文化素养。

自我服务在基层群众自治中具有重要作用,有利于增强自治的吸引力和凝聚力,团结村民开展自治。自我服务的特点是:服务项目根据村民需要确定,重大项目由村民会议讨论决定;所需费用和资金由村民自己筹集;村民一起动手,共同兴办,村民委员会负责组织协调。自我服务的内容主要有两个方面:一是社会服务。也就是办理本村的公共事务和公益事业,如修桥铺路,兴办托儿所、敬老院,发展教育,开展公共卫生,举办群众性的文化娱乐活动等。它对于解除村民的后顾之忧,集中精力搞生产,丰富村民的物质文化生活,充分发挥社会主义制度的优越性具有重要作用。二是生产服务。我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制后,开展生产服务十分必要。生产服务包括产前产中产后服务,如播种、灌溉、植保、收割、销售等。它可以大大提高生产效率,促进农村的生产建设。

自我管理、自我教育和自我服务三项内容,是紧密联系、相辅相承、不可分割的。自我管理本身就是一种自我教育,自我教育又推动自我管理,自我服务增强自治的吸引力和凝聚力,为自我管理和自我教育创造条件。

三、村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督

民主选举是指村民委员会的主任、副主任和委员由民主选举产生,任何组织或者个人不得指定、委派村民委员会成员。选举实行公平、公正和公开的原则。凡是年满十八周岁的村民,只要享有政治权利,都有选举权和被选举权。候选人由本村有选举权的村民直接提名候选人。实行差额选举,候选人的名额应当多于应选名额。选举实行无记名投票、公开计票的方法,选举结果当场公布。村民委员会每届任期三年,按期进行换届选举。实行民主选举,有利于把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进村民委员会,加强村民委员会的建设。

民主决策是指涉及村民切身利益的事项,必须由村民民主讨论,按多数人的意见作出决定。村民议事的基本形式是由本村十八周岁以上村民组成的村民会议。村民会议由村民委员会召集,有十分之一以上的村民提议,应当召集会议。召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加,或者有本村三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过。人数较多或者居住分散的村,召开村民会议有困难的,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。对于涉及村民切身利益的事项,必须由村民会议讨论决定方可办理。

民主管理是指对村内的社会事务、经济建设、个人行为的管理,要遵循村民的意见,在管理过程中吸收村民参加,并认真听取村民的不同意见。根据宪法、法律和法规以及国家政策,结合本村实际情况,由村民会议制定村民自治章程和村规民约,把村民的权利和义务,村级各类组织之间的关系和工作程序,以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求,规定得清清楚楚,明明白白,据此进行管理。同时,村民委员会在对村内事务进行管理时,要坚持走群众路线,充分发扬民主,认真听取不同意见,坚持说服教育,不得强迫命令,不得打击报复。

民主监督是指由村民对村民委员会的工作和村内的各项事务实行民主监督。主要体现在以下几个方面:(1)村民委员会由村民选举产生,受村民监督,本村五分之一以上的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。(2)村民委员会向村民会议负责并报告工作,村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会成员的工作。经村民民主评议不称职的,可以按法定程序撤换和罢免。(3)村民委员会实行村务公开制度。村民委员会对于应当由村民会议讨论决定的事项及其实施情况;国家计划生育政策的落实方案;救灾救济款物的发放情况;水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项,应当及时公布。其中涉及财务的事项,至少每六个月公布一次,接受村民监督。村民委员会应当保证公布内容的真实性,并有义务接受村民的查询。

四、村民委员会的主要任务

1.办理本居住地区的公共事务和公益事业。公共事务是指与本村全体村民生产和生活直接相关的事务,公益事业是指本村的公共福利事业。两者有所不同,但又不可截然分开。在实际工作中,村民委员会兴办的公共事务和公益事业主要有,修桥建路、修建码头、兴修水利,兴办学校、幼儿园、托儿所、敬老院,植树造林、整理村容、美化环境,扶助贫困、救助灾害等。村民委员会办理公共事务和公益事业要注意以下几点:第一,要着眼于解决村民生产和生活中存在的实际困难。在实际生活中,虽然各地发展水平不同,村民需求不同,但难免存在这样那样的不便,如行路难、吃水难、小孩入学入托难、老人照看难等。兴办公共事务和公益事业要从村民的实际需要和困难中选取项目,想村民之所想,急村民之所急。只有如此,才会受到村民的欢迎,取得事半功倍的效果。第二,要实事求是,量力而行。总的来说,我国农村多数地方还不发达,需要办理的公共事务和公益事业很多,但经济能力有限。这就需要从本村的实际情况出发,根据本村村民的生产、生活和经济发展的需要,考虑本村经济和村民的承受能力,决定办理的事项。绝不可好大喜功,贪大求全,盲目上项目,加重农民负担。否则,就会造成办不了也办不好的局面,发挥不了应有的作用,浪费人力、财力、物力,挫伤群众的积极性。第三,要坚持民主自愿的原则。按照民主集中制的原则,由村民决定要办什么,不办什么,先办什么,后办什么。经过充分发扬民主,由村民讨论决定的事情,村民就会自觉自愿、同心协力去办,遇到困难也容易解决。要坚决制止强迫命令、违背群众意愿的瞎指挥做法。

2.调解民间纠纷。调解民间纠纷是村民委员会的一项重要的经常性工作。这项工作主要由村民委员会下设的调解委员会完成。在日常生活中,由于各种利益的冲突,邻里之间、家庭内部、村民之间,不可避免地会发生一些纠纷。如婚姻、家庭、继承、房屋、财产、借贷、宅基地、买卖、委托、保管、水利、土地、山林、损害赔偿等纠纷,还有一些轻微违法的刑事纠纷。村民之间发生的这些纠纷,并不是根本利益的对立和冲突,往往是因为某种局部或者暂时的利益引起的纠纷,但如不及时调解,或者调解不当,就会引起矛盾的激化,发生刑事案件。在实际中,因为一些小的纠纷而引起的斗殴、凶杀、放火、投毒等恶性案件的事例,并不鲜见。因此,及时调解和妥善处理民间纠纷是非常重要的。由于民间纠纷是大量的,单靠司法机关处理难以及时解决,有些纠纷也不宜由司法机关去解决。村民委员会是村民自己选举产生的,受到村民的信赖,在村民中享有威信。并且对本村的情况和人际关系比较熟悉,有条件及时调解和解决纠纷,制止矛盾的发展,避免矛盾的激化。村民委员会调解民间纠纷,要坚持以下原则:第一,依法调解。依照法律、法规、规章和政策进行调解,是正确处理民间纠纷的根本保证。民间纠纷双方当事人对纠纷的事非曲直各有自己的看法和认识,如何来衡量和判断?这就是法律、法规、规章和政策。只有以法律为根据、事实为准绳,才能明辨是非,据此作出的调解才能令人口服心服,使双方当事人接受。对于没有上述规定的,可依据社会公德进行调解。第二,在双方当事人自愿平等的基础上进行调解。要在查明事实、分清是非的基础上,讲道理、论利害,晓之以理、动之以情,充分说理,耐心疏导,帮助当事人消除隔阂,互相让步,达成协议。不论纠纷如何解决,都必须出于双方当事人的自觉自愿。切不可在双方当事人思想不通,未取得谅解的情况下,勉强达成协议。这样也容易出现反复。第三,尊重当事人的诉讼权利,不得把调解作为起诉的必经程序,以未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉,侵犯公民享有的诉讼权利。对于经过反复调解达不成协议的,可以告知当事人向人民法院起诉。

3.协助维护社会治安。在我国,维护社会治安,保证人民的生命财产安全,维护正常的社会秩序和经济秩序,是公安行政管理机关的一项重要职责。但是,在我们这样一个人口众多、地域辽阔的大国,仅靠公安机关来维护社会治安是不够,必须动员和组织广大人民群众参加社会治安工作。因此,法律赋予村民委员会协助人民政府维护社会治安的任务。村民委员会的这一任务主要是通过下设的治安保卫委员会来完成的。村民委员会协助维护社会治安,要做好以下几项工作:第一,加强治安防范工作。要最大限度地减少犯罪的发生,就必须实行“防打结合,以防为主”的方针。只有大力抓好预防工作,才能减少犯罪,更好地维护社会秩序。第二,要广泛开展法制宣传和教育工作,使村民懂得国家的法律允许做什么,禁止做什么;哪些行为是正当的,哪些行为是违法的,提高村民的法律意识和法制观念。第三,深入开展社会治安综合治理工作。协助有关部门,对被依法剥夺政治权利的村民进行教育、帮助和监督。做好教育、感化和挽救失足青少年的工作。同时,要培养村民的社会正义感,敢于同违法犯罪现象作斗争,让人人都来参与维护社会治安。

4.向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会是村民同人民政府之间的纽带和桥梁。村民委员会来自于村民,活动在村民之中,熟悉情况,了解群众的意愿和心声。如村民在生产、生活上有什么要求和困难,需要给予什么样的支持和帮助,对政府及其工作人员有什么意见等。由村民委员会反映村民的意见、要求和建议,可以集中各方面的意见,比较容易引起重视,使问题得到解决,也可以解决有些村民文化素质低,不知道如何反映意见的问题。通过反映村民的意见、要求和提出建议,使上下沟通,下情上达,可以使人民政府及时发现、研究和解决村民在生产生活中存在的各种问题;使各级政府的工作都建立在充分了解下情的基础上,避免决策失误;可以加强对各级国家机关和国家工作人员的监督,及时发现问题,克服缺点、错误;可以及时发现国家工作人员中的违法失职行为,使违法行为得到及时处理,加强廉政建设;更重要的是可以吸引亿万农民关心国家大事,密切人民政府同广大群众的联系,广泛调动他们的积极性。村民委员会反映意见、建议和要求,主要是向乡、镇人民政府,但又不限于乡、镇人民政府,还可以向县以至县级以上的各级人民政府反映意见和要求。

第三条 (基层党组织在村民自治中的作用)

第三条 中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

【释义】本条是关于中国共产党农村基层组织在村民自治活动中的作用的规定。

中国共产党是中国工人阶级的先锋队,是中国各族人民利益的忠实代表,是中国社会主义事业的领导核心。中国共产党在国家中的领导地位是历史形成的,宪法在序言中叙述了中国共产党对国家的领导。中国共产党的基层组织包括党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。具体到农村来说,就是乡、镇党的基层委员会和村党支部。根据中国共产党章程的规定,乡、镇党的基层委员会和村党支部领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。基层党组织的基本任务是:(1)宣传和执行党的路线、方针、政策,宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议,充分发挥党员的先锋模范作用,团结、组织党内外的干部和群众,努力完成本单位的任务。(2)组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和党的路线、方针、政策及决议,学习党的基本知识,学习科学、文化和业务知识。(3)对党员进行教育、管理和监督,提高党员素质,增强党性,严格党的组织生活,开展批评和自我批评,维护和执行党的纪律,监督党员切实履行义务,保障党员的权利不受侵犯。(4)密切联系群众,经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见,维护群众的正当权利和利益,做好群众的思想政治工作。(5)充分发挥党员和群众的积极性创造性,发现、培养和推荐他们中间的优秀人才,鼓励和支持他们在改革开放和社会主义现代化建设中贡献自己的聪明才智。(6)对要求人党的积极分子进行教育和培养,做好经常性的发展党员工作,重视吸收在生产和工作第一线的工人、农民、知识分子中的优秀分子入党。(7)监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪,严格遵守国家的财政经济法规和人事制度,不得侵占国家、集体和群众的利益。(8)教育党员和群众自觉抵制不良倾向,坚决同各种违法犯罪行为作斗争。

党的十五大提出,中国共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。实行村民自治,是党领导亿万人民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造,是党的主张的法律化和制度化。党领导人民建立了国家政权、群众团体、各种经济文化组织和群众自治组织,党应当保证充分发挥他们的职能,应当充分尊重而不是包办他们的工作。因此,党的基层组织要依照宪法和法律的规定,支持和保障村民开展自治活动,直接行使民主权利。具体来说,就是要保障村民的选举权和被选举权,尊重村民的选举结果,不得撤换村委会成员;支持村民会议进行民主决策和民主管理,维护村民会议的权威;支持和组织村民开展民主监督,帮助完善各种监督制度;支持村民委员会开展工作,凡是属于村民委员会权限范围内的事项,由村民委员会自主决定;坚决同干扰、破坏村民自治活动的行为作斗争,维护村民的民主权利。

党的农村基层组织发挥领导核心作用,要结合本地的实际情况,制定正确的决策,使基层群众自治组织和村民群众自觉自愿地接受;充分发挥党员的先锋模范作用,团结、组织党内外的干部和群众;做深入细致的思想政治工作,坚持说服教育;坚持群众路线,树立群众观点,为群众服务。只有如此,才会不脱离群众,受到群众的支持和拥护,真正发挥领导核心作用。

第四条 (乡镇人民政府与村委会的关系)

第四条 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

【释义】本条是关于乡镇政府与村委会关系的规定。

村委会是基层群众性自治组织,不是国家基层政权组织,不是一级政府,也不是政府的派出机关。因此,乡镇政府与村委会的关系,不能简单地照搬上下级政府之间的关系,必须与村委会的性质相适应,必须有利于村民自治的落实,有利于农村民主政治建设。根据本条的规定,乡镇政府与村委会的关系,应当把握以下几点:

一、乡镇政府与村委会不是领导关系

关于乡镇政府与村委会是否应规定为领导关系,在立法过程中一直存在较大分歧意见。

一种意见主张规定为领导关系,理由是:(1)乡镇政府的许多工作必须依靠村委会办理,不是领导关系,村委会可能不听从指挥,乡镇政府的工作就无人落实。(2)领导关系与村民自治并不矛盾,民族区域自治也是自治,但上级政府与民族自治地方的政府也是领导关系。(3)现实中一直是领导关系,不应改变。

另一种意见认为不能规定为领导关系,理由是:(1)村委会是基层群众性自治组织,不是乡镇政府的下级,村委会干部不是国家公务员,不拿国家工资,他们的补贴是村民给的,乡镇政府与村委会不是上下级关系,那当然也就不存在领导关系。(2)基层群众自治与民族区域自治不同,民族区域自治是政权性自治,民族自治地方的政府仍然是一级政府,负有执行国家法律、法规和上级政府的各项指示、命令的义务,因此必须接受上级政府的领导;而村委会是群众性自治组织,只负有遵守和宣传国家法律、法规和政府的各项指示、命令的义务,没有具体执行的义务,因此不存在需要受政府领导的问题。(3)领导关系就意味着乡镇政府可以任命和撤换村委会干部,可以改变、撤销村委会作出的决定,可以命令村委会办理各种各样的政府工作,也可以将属于村民自治范围内的事项收到政府手里来办,照此办理,村民自治就无从谈起。(4)至于有的同志提出,现在乡镇干部少、任务重,很多工作都得通过村委会才能得以落实,不规定领导关系,乡镇政府没有了村委会这个“腿”,工作就很难开展。应当说,这种忧虑是不无道理的,特别是有些乡镇管辖的范围比较大,管理上确实存在着许多困难。但解决这些问题绝不能以牺牲群众自治为代价。解决的途径,一是要使乡镇政府的干部队伍更加精干;二是要把一些规模偏大的乡镇区划适当划小;三是要转变工作方法和工作作风,改变一些乡镇基层干部存在的机关化、官僚化的现象,提高办事效率。基层,顾名思义,就是最低的一层。乡镇作为基层政府,就是各级政府的最低一级,下面没有也不应当再有什么“腿”。乡镇政府的主要任务,就是把各项具体行政工作直接地落实到千家万户,这与中央和省、自治区、直辖市不同。中央和省、自治区、直辖市政府的主要任务是制定政策。因此,其工作方法主要是搞调查、发文件、下指示,然后通过乡镇政府(还有市县政府)的工作具体落实到千家万户。但我们现在很多乡镇干部却不习惯于具体办理各项行政事务,而习惯于坐在屋里发文件、打电话、下指示,让村委会去办理各项行政事务,机关化、官僚化现象十分严重,这与基层干部这一性质是极其不相称的。这种状况必须尽快改变。在此基础上,村委会也要通过宣传政府的各项规定,说服、动员群众自觉地履行各项应尽的义务等办法,来协助乡镇政府的工作。

立法机关经过反复研究,认为第二种意见符合村委会的性质,有利于村民自治和基层民主政治建设。因此,将乡镇政府与村委会的关系规定为指导关系,而不是领导关系。

二、乡镇政府对村委会的工作应当给予指导、支持和帮助

实行村民自治,发展基层民主,是宪法和法律规定的。保证宪法和法律在本行政区域内的贯彻执行,是乡镇政府的应尽职责。因此,乡镇政府与村委会虽然不是领导关系,但仍然必须对村委会的工作给予指导、支持和帮助。指导,就是对村委会如何依法开展自治活动给予引导。指导就不能强迫命令,只能通过培训、宣传、说服、动员等方式引导村委会在法律的范围内积极开展自治活动。支持和帮助,就是对村委会依法开展自治活动给予尊重和肯定,对村委会在工作中遇到的各种阻力和困难帮助协调解决,在物质等各方面提供援助,等等。

乡镇政府对村委会的工作要给予指导、支持和帮助是一项法定职责,不能不给予指导、支持和帮助;同时,村委会也有义务接受乡镇政府的指导、支持和帮助,不能拒绝乡镇政府符合法律规定的指导、支持和帮助。如果乡镇政府假借指导、支持和帮助之名,行非法干预自治之实,村委会则有权予以抵制和拒绝。

三、乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项

村委会是群众自治组织,凡依法属于自治范围内的事项,哪些要办、哪些不办,哪些先办、哪些后办,是这么办还是那么办,都应当由村民自己讨论决定,乡镇政府不得干预。所谓不得干预,就是对依法属于村民自治范围的事项,乡镇政府既不能强迫也不能包办,但可以指导,包括宣传、说明、解释、说服、动员等等。依法属于自治范围内的事项有哪些?一是根据依法行政原则,凡是政府的职权,必须要有法律、法规的明确规定。法律、法规规定的政府职权,既是政府必须履行的义务,又是政府行使职权的界限,超越这个界限就是越权。二是村委会组织法有若干条文对自治范围的事项作了规定,村自治组织在这些范围内的事项作出决定,乡镇政府都不得干预。

四、村委会应当协助乡镇政府开展工作

村委会是基层群众性自治组织,不是乡镇政府的派出机关或者它的一条“腿”。因此,村委会不能代替政府行使职权,也不能包办政府事务。但是,由于公民有遵守法律和服从政府管理的义务,因此,村委会作为群众性自治组织,也有责任协助政府开展工作,这也是自治的一项重要内容。

村委会协助乡镇政府开展工作,是指协助与本村有关的、属于乡镇政府职责范围内的各项工作,包括环境与资源保护、土地管理、公共卫生、治安保卫、计划生育、优抚救济、税收、粮食收购等等。协助的主要形式是宣传、教育、动员、提供情况等,一般不直接办理。必要时,可以受乡镇政府的委托,代表乡镇政府办理有关政府事宜。村委会受委托办理的政府事宜,属于政府的具体行政行为,应由委托的乡镇政府承担责任。

第五条 (村委会的经济职能)

第五条 村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。

村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。

村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。

【释义】本条是关于村委会的经济职能的规定。

以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放,是我党在社会主义初级阶段的基本路线。村委会作为基层群众性自治组织,理所当然也要以经济建设为中心,支持和组织村民努力发展经济。

根据本条规定,村委会的经济职能有以下几项:

一、支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济

我们是社会主义国家,发展合作经济,走共同富裕的道路,仍然是我们长期不变的方针。但发展合作经济,不能再搞强迫命令,不能再搞归大堆,而必须在村民自觉自愿的基础上进行,应当在为农民提供产前、产中、产后的社会化服务,发展农产品加工、销售、运输、保鲜、提供科技信息服务等二、三产业,发展村办企业和其他合作企业上下功夫。同时,发展合作经济,也不能搞割资本主义尾巴,不能否认私营、合伙、个体以及其他各种形式经济的发展。两者必须并行不悖,共同发展。

从目前农村合作经济组织的实际情况看,主要有三种形式:第一种是按照一村一社的模式建立起来的、由全体村民参加的区域性合作经济组织,主要有村经济联合社、村集体经济联合公司等,统一管理全村的土地和村办的各种合作经济,包括村办企业、村办各种服务队等。这种模式所占比例不多,许多地方虽然形式上实行一村一社,但多数实际上只是一个牌子,与村委会是一班人马。第二种是村没有统一的合作经济组织,即没有区域性合作经济组织,由村委会直接管理全村的土地和各种村办的合作经济。第三种是部分村民自愿组织起来的各种合作经济,包括村民小组投资兴办的企业等等。

二、承担本村生产的服务和协调工作

农村实行家庭承包责任制以后,需要解决产前、产中、产后的各种服务和协调。村委会作为村民自治组织,理所当然应当承担起这两项工作。

服务,包括由村委会直接提供各种服务,也包括通过建立各种服务组织(如各种产供销服务队或者合作经济组织)提供各种服务。具体来说,包括以下三个层次:一是村委会要直接过问村民生产的各项服务工作是否得到落实,没有落实的,要组织落实;二是在设有区域性合作经济组织的村,生产服务工作往往由区域性合作经济组织承担,在这种情况下,村委会有权也有责任督促区域性合作经济组织搞好生产服务工作;三是在没有相应的区域性合作经济组织为村民提供生产服务时,村委会应当根据群众意愿和实际需要建立有关服务组织(如各种服务队)为村民提供生产服务或者由村委会直接为村民提供各项生产服务。

协调,就是对本村各种经济组织之间、经济组织与村民之间在经营活动中的用地、用电、用水等方面进行协调和统筹。具体来说,包括以下三个层次:一是村委会要制定本村生产的年度和中长远规划,并组织实施;二是要协调本村各经济组织之间的生产活动,包括区域性集体经济组织与其他合作经济组织之间、各村办合作经济组织之间、村办合作经济组织与村民合办的经济组织之间的生产活动;三是要协调合作经济组织与村民之间、村民与村民之间的生产活动。从内容上讲,要协调各方面的生产用水、用电、场地使用等等。

三、尊重集体经济组织依法享有的经营自主权,保障集体经济组织和村民合法的财产权和其他合法权益

所有权与经营权相对分离,是经济改革的一项重要成果。实践证明,这是有利于生产力发展的。农村的各种集体经济组织,都依法享有经营自主权,村委会应当予以尊重,不能随便干预。对集体经济组织和村民的合法财产权和其他合法权益,不仅村委会自己不能随便平调、摊派,要认真兑现承包合同等等,还要抵制来自其他各方面的乱摊派,同时,还要制止某些群众的红眼病和哄抢现象。

四、维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制

家庭承包经营是农村集体经济组织内部的一个经营层次,是中国人民的一个伟大创造,也是十一届三中全会以后在中国农村推行的一项最伟大、影响最深远的改革。实践证明,这种经营方式,符合我国国情、民情和广大农民利益,符合生产关系一定要适应生产力发展要求的规律,也符合农业生产自身的特点,不仅适应以手工劳动为主的传统农业,也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力,必须长期坚持。土地管理法和党的十五届三中全会决定,土地承包期再延长30年不变,这是一项事关农业和农村稳定与发展的重要政策,村委会必须不折不扣地执行。

双层经营体制是在稳定土地承包关系的基础上,为解决一家一户难以解决的产前、产中、产后的一系列困难,根据实际需要和村民意愿,把家庭分散经营与村民互助合作有机地结合起来的一种经营形式。双层经营的基础是不改变土地承包关系,在此前提下,村民根据实际需要,按照自愿的原则,可以对产前、产中、产后的某些环节实行合作。我国沿海有些地方借鉴其他国家“公司+农户”的做法,形成产供销一条龙、贸工农一体化,农民作为公司的股东,直接面向市场,使贸易环节、工业环节的利益与农民共享,收到了很好的效果,应当成为今后我国农村发展的方向。这种做法,对缩小城乡差别,解决长期以来的工农产品价格剪刀差,实现农村现代化,具有非常积极的意义。实行双层经营,必须实事求是,充分尊重农民的意愿,绝不能搞强迫命令。

稳定土地承包关系与发展集体经济是否有矛盾?不矛盾。发展集体经济是我们党和国家的一贯主张,是社会主义优越性之所在,是带领农民走向共同富裕的必由之路。但发展集体经济不能打农民承包地的主意,不能再搞归大堆,而应当在为农民提供产前、产中、产后的社会化服务,发展农产品加工、销售、运输、保鲜、提供科技信息服务等二、三产业,发展村办企业和其他合作企业上打主意。农民这几亩承包地是“铁饭碗”,他们就是出去打工了,回来还是有地种,能进能退,进退有路,这是农民最大的社会保险。因此,农民即使出去务工,也不能收他的土地,只能引导他按照自愿的原则转包出去,通过这种方式以保证土地不被搁荒。至于规模经营,在不具备条件时,不能强行去搞,必须是二、三产业相当发达,多数农民已经向二、三产业转移,有了比较稳定的其他就业机会之后,通过土地转包自然而然地向种田大户或集体经济组织集中,适度的规模经营才会水到渠成地发展起来。现在就全国而言,绝大多数地方并不具备这样的条件。所以在条件不具备的地方不能拔苗助长,强行去搞规模经营。

五、依法管理本村土地和其他财产

土地管理法第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”根据这一规定,农村集体土地区别三种不同情况分别对待:(1)属于全村农民集体所有的土地,如果建立有全村村民都参加的区域性村集体经济组织的,由村集体经济组织作为发包方,将土地承包给村民经营;没有村集体经济组织的,由村委会作为发包方,将土地承包给村民经营。(2)属于村民小组集体所有的土地,由村民小组作为发包方,将土地承包给村民经营。(3)属于全乡镇农民集体所有的土地,由乡镇集体经济组织经营、管理。比如,属于乡镇集体企业、乡镇办的集体农场的土地,继续由该乡镇集体企业经营、管理。

本村其他财产,包括动产和不动产,是否由村委会管理,也按以上原则分别情况决定。

关于土地以及其他村集体财产应由谁管理问题,在立法过程中,有不同意见。一种意见认为不应由村委会管理,应由村集体经济组织管理,理由是村委会是群众自治组织,不是经济组织,不应具有管理土地以及其他集体财产的职能。另一种意见认为应当由村委会管理,理由是:(1)群众自治是全面的自治,理所当然应包括经济自治;(2)现在很多地方没有全体村民都参加的区域性村集体经济组织,即使有也是和村委会两块牌子一班人马;(3)从今后发展方向看,农村的集体经济模式应当是多种多样的,过去那种全体村民都必须参加的“一村一社”模式不是农村集体经济的发展方向。立法机关经过广泛征求意见、反复研究,认为这个问题比较复杂,还在探索之中,因此,法律宜规定得灵活些,以适应各种不同情况,所以作了以上规定。

六、教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境

我国是一个人口众多、资源相对稀缺的国家。因此,合理利用资源,保护和改善生态环境,是保证我国能够持续发展的重要条件。村委会作为基层群众性自治组织,有责任教育村民合理利用包括土地在内的各种自然资源,提高环保意识,保护和改善我们赖以生存的环境。

第六条 (村委会在法制建设和精神文明建设方面的任务)

第六条 村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策,教育和推动村民履行法律规定的义务,爱护公共财产,维护村民的合法的权利和利益,发展文化教育,普及科技知识,促进村和村之间的团结、互助,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。

【释义】本条是关于村委会在法制建设和精神文明建设方面的任务的规定。

一、宣传宪法、法律、法规和国家政策

依法治国,建设社会主义法治国家,是我们党和国家的既定方针。依法治国,就是要做到有法可依、有法必依、执法必严,违法必究。要想达到这一目标,不仅要使执法者知法、懂法,而且必须使广大群众都知法、懂法,提高法制观念,养成依法办事的习惯,学会运用法律武器维护自己的合法权益。村民委员会作为基层群众性自治组织,向群众宣传宪法、法律、法规和国家政策,使群众知法、懂法,并自觉地守法,既是群众进行自我管理、自我教育的一项重要内容和有效形式,也是协助人民政府开展工作的好方法。

宪法是全国人大制定的国家的根本大法,确认国家的根本政治制度和经济制度,规定公民的基本权利和义务,规范国家机关的组织和活动,集中体现了我国最大多数人民的最大利益,具有最高的法律效力,法律、法规和国家政策都不得同宪法相抵触。法律是由全国人大及其常委会制定,由国家主席公布,效力仅次于宪法的社会规范。法规包括行政法规和地方性法规。行政法规由国务院根据宪法和法律制定和公布,并不得同宪法和法律相抵触。地方性法规由省、自治区、直辖市人大及其常委会批准和制定,并不得同宪法、法律和行政法规相抵触。国家政策是国家在一定时期为实现一定的任务而规定的行动准则和依据。

村民委员会在宣传宪法、法律、法规和国家政策时,应注意以下几点:一是注意宣传的内容,应着重宣传与村民关系密切的法律,如宪法中关于公民的基本权利和义务的规定、民法通则、婚姻法、治安管理处罚条例等。政策方面,除应宣传与村民的生活和生产密切联系的各项具体的农村、农业政策外,还应重点宣传国家的基本国策及其他大政方针。二是注意宣传的形式,宣传的形式可以多种多样,如采用墙报、黑板报、广播等形式,要做到准确、生动、通俗易懂、讲究实效。三是村民委员会成员应以身作则,带头学法守法,为村民树立榜样,这是宣传法制的最好形式。同时要注意培养法制和政策宣传骨干,用榜样和骨干带动全体。四是注意抓好青少年的法制宣传和政策教育工作。青少年爱好广泛、精力充沛、求知欲强,他们的世界观又尚未形成,对他们进行法制宣传,易于培养他们的法制观念。

二、维护村民合法权益,教育和推动村民履行法律规定的义务

我国是人民民主的社会主义国家,人民是国家的主人,国家的一切权力属于人民。为此,我国的宪法、法律、法规规定人民享有广泛的权利。村民委员会是群众自己组织起来的基层群众性自治组织,维护群众合法权益是群众自治的一项重要内容。维护群众的合法权益,首先要维护公民的基本权利。我国宪法规定的公民的基本权利,包括公民的民主权利、自由权利、人身权利和人格权、经济、文化和社会权利等诸方面。从现阶段我国的情况和村民委员会的特点来看,村民委员会应特别注意维护群众的土地承包经营权、人身自由权、婚姻自由权、男女平等权、劳动权、受教育权、财产权和伤老病残时获得帮助的权利等。

权利与义务是紧密联系的,没有无义务的权利,也没有无权利的义务,公民在享受权利时必须履行依法应尽的义务。因此,村民委员会在维护群众的合法权益时,也要教育群众自觉履行宪法、法律、法规等规定的义务。这些义务主要有遵守宪法、法律、法规,爱护公共财产,遵守公共秩序,尊重社会公德,保卫祖国和依法服兵役,依法纳税,实行计划生育等等。

三、开展多种形式的社会主义精神文明建设活动

精神文明是指人类精神生活的进步状态。社会主义精神文明是社会主义的重要特征,其根本任务是适应社会主义现代化建设的需要,培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民,提高整个中华民族的思想道德素质和科学文化素质。村民委员会开展多种形式的精神文明建设,就是通过广播、宣传栏、群众手册、村规民约、五好家庭和星级家庭的评比、优化生活环境等活动,达到对群众进行理想教育、道德教育、法制教育、科学技术教育、文化卫生教育等方面的作用,从而促进群众形成一种向上、和谐的精神状态,推动社会主义现代化建设的发展。在社会生活中,要大力发扬和提倡村民互相关心、互相帮助、和睦相处,大力提倡礼貌待人、互相谦让、尊老爱幼的文明新风,大力提倡维护公共秩序、保持公共卫生、爱护公共财产的良好风尚。

第七条 (村委会在加强民族团结方面的任务)

第七条 多民族村民居住的村,村民委员会应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。

【释义】本条是关于村委会在加强民族团结方面的任务的规定。

我国是一个多民族的国家,除占全国总人口93.3%的汉族外,还有占全国总人口6.7%的少数民族。少数民族分布在占全国面积的60%以上的广阔地区。由于我国历史上多次的民族迁徙、民族之间的经济、文化交流以及屯田、移民戍边、朝代更迭等原因,使我国各民族在分布上形成了一种大杂居、小聚居、互相交错的居住局面。一方面,汉族居民遍及全国,就是在少数民族历来居住集中的地区,也居住着相当数量的汉族居民。另一方面,每一少数民族既有自己一个或几个或大或小的聚居区,也有一定数量的少数民族散居于全国各地。在这种民族分布状况下,必然产生多个民族的村民共同居住在同一地区,组成同一个村民自治组织的情况。

坚持民族平等,加强民族团结,是党和国家解决民族问题和处理民族关系的根本原则,这一原则在宪法中得到确认。我国宪法规定,中华人民共和国各民族一律平等,国家保障各少数民族的合法权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。因此,加强民族团结,既是群众自治的要求和内容,也是一项宪法要求。多个民族居住的村,加强民族团结,互相帮助,互相尊重,是维护和发展各民族的平等团结、互助关系的基础。村委员会教育群众加强团结,首先要向群众宣传我国的民族政策,宣传我国民族紧密团结的悠久历史和传统。其次要教育群众相互尊重、相互帮助,特别要教育群众相互尊重各民族的不同风俗习惯和宗教信仰。第三,要教育群众相互信任、相互学习、取长补短、共同发展。在多个民族居住的村,村民委员会只有通过对村民加强民族团结教育,才能在本村建立起各民族成员真正平等团结友爱的大家庭,各民族成员才能在这种大家庭里共同致富,共同发展和共同繁荣。

第八条 (村委会的设立)

第八条 村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治的原则设立。

村委会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意后,报县级人民政府批准。

【释义】本条是关于村民委员会设立的原则和程序的规定。

一、村民委员会设立的原则

村民委员会的设立,直接涉及到村民自治。适度的村民委员会规模,将会促进农村民主制度的建设,把直接民主扩大到政治、经济和社会生活各个方面。如果村民委员会设置规模过大,村民之间难以相互了解,召集会议比较困难,不利于村民集体讨论决定问题,村民自治就会受到影响。相反,村民委员会的设置规模过小,聚集不起一定的人力、物力、财力,农村集体经济发展不起来,同样也会削弱村民自治。因此,村民委员会的设置必须适宜,不能过大,也不能过小,衡量标准就是看是否便于村民自治。便于群众自治是决定村民委员会设置所应遵循的一项基本原则。

二、村委会设立的依据

按照便于群众自治的原则设立村民委员会,还必须依据居住状况、人口多少,并参照历史习惯和经济状况。

1.依据居住状况和人口多少。就是要把区域和人口结合起来考虑。我国幅员辽阔,农村的社会经济发展程度不平衡,村民的居住状况因地区的不同而不同,平原地区与山区、沿海地区与内地、南方与北方各有不同。因此,设立村委会时,要把区域和人口结合起来考虑。聚居的,人口多,地域不大的地方,可以单独设立一个村委会;人口多,地域又大的,可以划分为几个村委会。散居的,地域大,有一定人口的,可以单独设一个村委会;地域大,但人口很少的,可以和临近的村联合成立一个村委会。总之,要做到区域与人口都能比较适中,以便于自治。

2.参照历史习惯。就是要考虑历史形成的状况和村民的意愿。有的村虽然不大,但长期以来就是分成几片管理的,这样的村就不要硬捏到一起,设立一个村委会,而应当考虑历史习惯,根据村民的意愿,设立几个村委会。有的邻近的几个村,历史上就合在一起,相互之间有着千丝万缕的联系,有许多共同的利益和要求,虽然地域偏大,但不影响村民开展自治活动,村民又不愿意分开,就不要强行分开。尊重历史习惯,保持历史的连续性,不仅有利于发扬长期以来形成的各种优良传统,维护和巩固群众之间融洽和团结的关系,而且可以避免重新划分而引起的各种纠纷,保持基层社会生活的稳定局面。

3.参照经济状况,就是要注意经济发展状况,使村委会的设立适应经济发展要求,而不是阻碍甚至破坏经济的发展。通过合理组织,有效地发扬民主、发展经济,使群众逐步走上富裕的道路,是实行群众自治的根本目的。如果村委会的规模设置不是促进而是破坏经济的发展,也就违背了群众自治的原则。因此,有的集体经济很发达,有一定的经济实力,虽然规模偏大,但分开会造成集体经济的破坏,群众又不愿意分开的,则可以不分。相反,有的村委会规模太大,集体经济又不发达,分开对集体经济发展不会造成什么影响,而且更有利于集体经济的发展,群众又愿意分开的,就应当分开。一般来说,经济比较发达的地方,交通和通讯等往往也比较发达,实行群众自治的条件比较好,村委会的规模可以相对大一些。经济不发达,交通和通讯不方便的地方,村委会的规模就应当小一些。

这里需要说明的是:村民委员会组织法(试行)第七条第二款规定:“村民委员会一般设在自然村,几个自然村可以联合设立村民委员会,大的自然村可以设立几个村民委员会。”试行法强调村委会设在自然村,目的是便于实行自治。因为自然村是历史上形成的农村基本社会单位,村民彼此熟悉,相互了解,有共同的利益和要求,比较有利于村民开展自治。在这次修改中,许多同志认为这一规定的精神是好的,但实际情况却有所不同。据调查统计,全国90多万个村委会,有70多万个村委会设在原生产大队,即原行政村,村委会一般下辖数量不等的自然村。鉴于这种格局是多年来形成的,如果把这些村委会按自然村划分,那么已经发展较好的村委会就要受到损失,村办的集体经济就会受到破坏,不利于农村基层组织的稳定。所以,此次修改村委会组织法(试行)时,根据一些委员和地方的意见,删去了试行法第七条第二款的规定。

三、村委会设立、撤销、范围调整的程序

村委会的设立、撤销、范围调整,直接涉及到村民自治,应当由村民会议集体讨论同意,不能由村委会几个人说了算,也不能只由乡镇人民政府决定。按照本条第二款的规定,村委会的设立、撤销、范围调整的具体程序是:第一,乡镇人民政府提出方案。乡镇人民政府可以先让村民提出意见,由乡镇人民政府按照便于群众自治的原则进行研究后,再正式提出,交村民会议讨论同意;也可以由乡镇人民政府在征求各方面意见的基础上,按照便于群众自治的原则提出,交村民会议讨论同意。第二,乡镇人民政府提出意见后,要经过村民会议讨论同意。要尊重村民的意愿,认真听取各种不同意见,真正按多数村民的意见办。因为村委会怎么设置更有利于村民自治,更有利于农村经济的发展,村民心里最清楚,最有发言权。村委会的设立、撤销、范围调整由村民会议集体讨论同意,不仅可以使村委会的设置更加合理,更加符合实际,而且可以激发村民参加自治活动的积极性,从而促进村民自治的发展。第三,为了统筹全局,做好协调工作,村委会的设立、撤销、范围调整的意见在经村民会议讨论同意后,要报县人民政府批准。

第九条 (村委会的组成)

第九条 村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。

村民委员会成员中,妇女应当有适当的名额,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。

村民委员会成员不脱离生产,根据情况,可以给予适当补贴。

【释义】本条是对村委会成员的人数和构成的要求的规定。

1.关于村委会成员的人数。村委会作为基层群众性自治组织,为了完成所承担的各项任务,需要相应的组织机构和人员。村委会组织法规定,村委会由主任、副主任和委员共三至七人组成。从试行法施行过程中各地反映的情况看,这一规定是比较符合我国农村的实际情况的。村委会的成员既不宜过多,也不宜过少。村委会由多少人组成比较合适,主要应当考虑两个因素:一是便于自治,能够完成村委会作为自治组织的各项任务;二是要尽量减轻农民的负担。之所以要对村委会成员的数量规定一个幅度,是由于我国农村地域辽阔,各地区经济、社会发展很不平衡,村的自然条件及村民的人口数量、居住状况差别也很大,相应地,村委会所承担的工作量也就不同。一般来说,村民多,居住分散,村委会承担任务重的,村委会成员应当多一些;村民少,居住集中,村委会承担任务轻的,村委会成员可以少一些。村委会成员少的可以为三人,多的可以达到七人,但不能少于三人,也不能多于七人。具体人数,各地可以根据本地的实际情况予以确定。为了便于讨论决定问题,村委会成员应为单数。

2.关于村委会成员的构成。根据本条规定,村委会成员中,妇女应当有适当的名额,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。这一规定主要有以下两点考虑:

一是担任村委会成员,要办理村民自治范围内的事务并协助上级政府进行工作,行使一定的社会事务的管理权,这是一项重要的政治权利。我国宪法对保障少数民族以及妇女的权利都有特殊规定。宪法第四条规定:“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。”宪法第四十八条规定:“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”“国家保护妇女的权利和利益,实行男女同工同酬,培养和选拔妇女干部。”妇女权益保障法也规定:“妇女有权通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”村委会组织法的这一规定是对宪法有关规定的具体化。

二是村民自治的实际需要。我国是一个统一的多民族国家。由于历史的原因,民族分布状况形成了大杂居、小聚居的局面,即使是人口较多的少数民族,也是聚居的少,分散杂居的多,形成了你中有我,我中有你,互相融合,互相依存的关系。在我国农村中,多民族村民居住的村有相当数量。一个村有几个民族的村民居住,各民族的习惯和利益存在一定差异。在村民委员会成员中,如果没有人数较少的民族的成员,就不便于村委会开展工作,不便于村民实行自治。在这里应当注意的是,村委会组织法中“多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员”,既包括在汉族村民集中的村中,应有少数民族村民担任村委会成员,也包括在一个或多个少数民族聚居的村中,应有人数较少的汉族或其他民族的村民担任村委会成员。同样,村委会成员中如果没有妇女,许多需要发动妇女参加或直接涉及妇女权益的工作就不易开展,也不利于村民自治。

3.关于村委会成员的补贴。村委会是农村基层自治性组织,不是一级政权,也不属于国家机关。因此,村委会成员有别于政府公务员以及其他国家机关的工作人员,不能从国家领取工资。但村委会成员从事村委会的工作,必然要占用大量时间和精力,应当给予适当的补贴。村委会成员的补贴,可以从村民上交的提留中解决,也可以从集体经济上交村委会的收益中解决。

补贴方式可以采用固定补贴的办法,也可以采用误工补贴的办法。固定补贴,就是规定一年补多少钱。误工补贴,就是根据村委会成员办理村委会的事务实际占用的工作时间,给予适当补贴。村委会组织法规定,村民委员会成员不脱离生产,根据情况,可以给予适当补贴。如何才能做到适当补贴,应当同本村的经济状况和村委会成员所承担的任务结合起来考虑。一般来说,对村委会成员的补贴,应当大体相当于当地相同劳动力的平均收入。补贴太高,增加村民的负担。补贴太低,影响村委会成员的切身利益,不利于调动村委会成员的积极性,也不利于自治工作的开展。经济状况较好、村民个人收入较高的地区,补贴相应可以高些;反之,补贴相应低一些。村委会成员所承担的任务重的,补贴可以适当高些;反之,可以适当低些。总之,补贴的问题要从实际出发,不应“一刀切”,也不应互相攀比。

关于村委会成员补贴问题,是目前农村中广大农民十分关注的问题。在全国人大常委会将村委会组织法(修订草案)向全社会公布征求意见的过程中,一些村民来信反映本村的村委会成员采取种种手段,向村民多收钱,多拿多占。对此,村民意见很大,有些地方甚至出现矛盾激化的情况。为此,有的人建议,村委会组织法应对村委会成员的补贴作出更为具体的规定。立法中考虑到:一是我国各地的情况差异很大,对此难于作出具体规定;二是补贴问题属于村民自治范围,法律可以不作规定。为了避免补贴过高的情况,村委会组织法第十九条规定:“本村享受误工补贴的人数及补贴标准”,由村民会议决定。这样,可以避免在补贴问题上由少数村委会成员说了算的状况,有利于村民对村委会的监督。

第十条 (村民小组)

第十条 村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组,小组长由村民小组会议推选。

【释义】本条是关于设立村民小组的规定。

由于一些地区的村民较多,或者是管辖范围较大,居住分散,为便于村民自治,按照有利生产、方便生活的原则,可根据居住地区划分若干个村民小组。村民小组可以分别由几户、十几户或几十户组成。村民小组按居住地区划分,一个小组人口较少,居住集中,互相熟悉,有了问题便于召开村民小组会议,讨论解决;有利于村民自我管理、自我教育,直接行使自治权;可以使村委会的自治任务和工作计划通过各小组得到落实。目前,全国多数地区在原来的生产大队一级设村委会,在原来的生产队一级设村民小组。有的地区几个自然村联合设立一个村委会,每个自然村分别设立村民小组;有些大的自然村分设几个村民小组,情况不一。

村民小组是村民自治共同体内部的一种组织形式,是自治的一个层次。村民小组作为全体村民的一种组织,负责经营、管理属于村民小组的集体土地和其他财产。根据土地管理法的规定,我国农村土地所有权分为两种:一种属于全体村民所有,由村集体经济组织或村委会经营、管理;一种属于村民小组集体所有,由村民小组经营、管理,在发包时,由村民小组作为发包方,承包给村民经营。有的地方,村民小组还兴办了集体企业,也应由小组经营、管理,或由小组承包给村民经营。

村民小组的组长由村民小组会议推选产生。村民小组会议应由本组全体村民参加。推选的方式比较灵活,可以由一人或几人推荐,大家举手或鼓掌同意;也可以由村民先推荐候选人,然后由全组村民投票表决。小组会议推选产生小组长后,应报村委会备案。村民对小组长的工作不满意的,可以随时撤换。村民小组长的职责:一是收集并向村委会反映本组村民的建议、意见;二是向本组村民传达村委会作出的有关决定;三是协助村委会办理本村的公共事务和公益事业。

第十一条 (村委会成员的产生和方式)

第十一条 村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

村民委员会每届任期三年,届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。

【释义】本条是关于村民委员会选举方式和任期的规定。

在一个村的范围内,村民朝夕相处,生产和生活相关,对本村的情况最了解。谁有经济头脑,谁老实厚道,谁为老百姓办事,大家心中都有一杆秤。村民知道谁能胜任主任,谁合适当委员;村民更知道村民委员会应由哪些人组成,才能代表自己的意愿和利益,才能保持农村稳定,带领大家致富奔小康。因此,有条件实行村民委员会主任、副主任和委员的直接选举。“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生”,就是指由全体有选举权的村民,直接投票选举产生,不需要经过任何其他环节。这就意味着:第一,村民委员会主任、副主任、委员三种职务都必须由村民直接投票选举产生,不得先选举村民委员会委员,然后再由委员自己推选主任和副主任。第二,不得采用户代表选举,更不得采用推选村民代表,然后由村民代表选举村民委员会主任、副主任和委员的做法。

在以往的村民委员会选举中,选举不民主的情况时有发生,有些地方不经选举而直接指定、任命村民委员会成员;随意撤换村民委员会成员,严重挫伤了村民参加选举的积极性。针对这些情况,这次增加规定:“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”这也就是说:村党支部、乡镇党委、人大、政府和其他上级机关都无权任命、指定或委派村民委员会组成人员,更不得随意撤换。凡是采取上述做法的,都是违背法律的,一律无效,应当予以纠正。

村民委员会任期三年。村民委员会作为基层群众性自治组织,为了便于村民监督,便于做出工作成绩,任期不宜过长,也不宜过短。任期三年,既能增强村民委员会成员的责任感,又为村民委员会做出工作成绩提供了时间保障,比较适合我国农村基层的情况。同时,乡镇人民代表大会代表任期三年,村民委员会可以与乡镇人大代表同步换届,集中力量搞好选举,有利于节省时间、人力、物力和财力。

村民委员会三年任期届满,应当及时进行换届选举。根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发[1998]9号)的精神,村民委员会要依法按期进行民主选举。未经县(市、区)委批准,无故拖延选举的,要追究乡镇党委和村党支部、村民委员会主要负责人的责任。

村民委员会成员可以连选连任,它不仅可以激励村民委员会成员在任期内热心为村民服务,办好事、办实事,努力做出工作成绩,争取下届连任,而且可以保持村民委员会的连续性、稳定性和积累工作经验,这对于加强村民委员会的组织建设,无疑将起到积极的作用。村民委员会成员连选连任,到底可以连任多少届,法律没有限定次数。只要村民拥护,本人愿意,就可以连任。我国农村有许多从实践中脱颖而出的能人,深受村民信任,在村里工作十几年甚至是几十年,为村里的建设作出了重要贡献。因此,连选连任,有利于村民委员会保留、吸纳优秀人才。连选连任是否会导致终身制、家长制、一言堂,助长官僚主义作风呢?由于有三年一次的选举机制,法律又规定了罢免程序,因而不会出现这样的问题。一旦有这种情况,村民就会不再选举他,使他落选,或者予以罢免。当然,一些连选连任的村民委员会成员,也不能居功自傲,要时刻自觉摆正位置,同村民保持密切联系,积极为村民服务。

第十七条 (村民会议的组成)

第十七条 村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。

召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加,或者有本村三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候,可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。

【释义】本条是关于村民会议的规定。

村民会议是村民集体讨论决定涉及全村村民利益问题的一种组织形式,是村民行使自治权利的根本途径和形式。凡涉及全村村民切身利益的问题由村民会议集体讨论决定,对于充分发扬民主,培养村民的民主生活习惯,增强村民当家做主意识,真正实现村民自治,具有极其重要的意义。

一、村民会议的组成

本条第一款规定,村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。对于这一规定,具体应把握以下几点:一是参加村民会议的村民应年满十八周岁。我国宪法第三十四条规定,年满十八周岁的中华人民共和国公民有选举权和被选举权,但被剥夺政治权利的人除外。民法通则第十一条规定,十八周岁以上的公民是成年人,具有完全民事行为能力,可以独立进行民事活动,是完全民事行为能力人。十八周岁以下的人属于未成年人,不具备完全民事行为能力,即使已经参加了生产劳动,以自己的劳动收入为主要生活来源,也不能参加村民会议,不是村民会议的组成人员。二是参加村民会议的必须是本村村民,即必须是在本村居住,有本地户口的村民。三是依照法律被剥夺政治权利的本村村民是否可以参加村民会议,法律没有规定。根据刑法第五十四条的规定,剥夺政治权利是指剥夺公民享有的选举权和被选举权;言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;担任国家机关职务的权利;担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。宪法规定的其他权利,如劳动权、休息权、受教育权、财产权、继承权等,则和一般公民一样享有。因此,依照法律被剥夺政治权利的人作为村民的一员,应当可以参加村民会议,对村民会议讨论的各项问题发表意见,但在选举村委会组成人员时,不享有选举权和被选举权;在罢免村委会组成人员时,不享有表决权。

二、村民会议的形式

根据本条第二款的规定,村民会议有两种形式。一种是由本村十八周岁以上的村民参加的会议,这是村民会议的最高形式,也是最完整的形式。另一种是由每户派代表参加的会议,是特殊情况下召开的不完全的村民会议。之所以规定这种形式的村民会议,主要考虑是:现阶段我国农村最基本的经济制度仍然是家庭承包经营,在相当长的时间内不会发生变化。因此,农村的家庭是一个生产单位,每个家庭有着共同的经济利益和要求,以户为单位派代表,一般能够把本村内村民各方面的意见反映出来。当然,随着农村社会主义经济的不断发展,农民的个体意识逐步增强,在通常情况下,村民会议应坚持本村十八周岁以上的村民参加的形式。只有在居住分散、或外出人员较多,全体村民不易召集的地方,才采取户派代表的形式。一些重大的村务活动,如选举村委会组成人员、罢免村委会组成人员、讨论通过村民自治章程等,都不能采取户派代表的村民会议的形式。为了保证村民会议召开时有绝大多数的村民参加,体现村民自治的基本原则,本条还规定,村民会议有十八周岁以上的村民过半数参加,或者有三分之二以上的户派代表参加,方才有效。

三、村民会议的表决

农村基层群众自治的一个重要原则是民主集中制。所谓民主集中制是在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。它既不是无政府主义,也不是个人专制,是把民主和集中有机地结合在一起。这一原则体现在村民会议的表决制度上,就是少数服从多数,即村民会议所作的决定应当经到会人员的过半数通过,只有这样的决定才对全体村民有约束力。

四、关于列席村民会议

随着农村社会主义经济的不断发展,村委会同外界的联系越来越多,村内有不少驻在本村的企业、事业单位和群众组织,他们同本村发生着各种利益关系。村民会议在讨论本村村务时,往往会涉及到他们的利益,这时就要邀请他们派代表列席村民会议。列席会议的代表不具有表决权,但当需要他们出钱、出力时,应征得他们的同意。

第十八条 (村民会议的召集)

第十八条 村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会成员的工作。

村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民提议,应当召集村民会议。

【释义】本条是关于村委会与村民会议关系的规定。

一、村委会向村民会议负责和报告工作

村民会议由本村年满十八周岁的村民组成,是村民实行自治的权力机构;村委会由村民直接选举产生,是村民实行自治的执行机构和工作机构,二者是自治的权力机构与执行机构和工作机构的关系。这种关系具体体现在:一是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定,而不是由村委会决定。对于涉及全村村民利益的事项,村委会必须提请村民会议讨论决定,村民会议讨论决定后,由村委会贯彻执行。二是村委会向村民会议负责并报告工作。村委会的权力来源于村民会议,是村民实行自治的执行机构和工作机构,是村民通过村民会议实现其意志和利益的组织者。村委会及其下属任何机构的权利,都不能超过村民会议。村委会的每一位干部都有义务向村民会议如实报告工作情况,从而使村委会的一切工作和活动都对村民会议负责,接受村民会议的监督。村民会议每年审议村委会的工作报告,并评议村委会成员的工作,这是村民会议的重要职权之一,是村委会向村民会议负责的具体体现,也是村民履行自治权利的体现。按照本条的规定,村民会议每年至少要听取和审议一次村委会的工作报告,以使村民对村委会的工作有足够的了解,增强村委会工作的公开性。同时还可以使村民对村委会的工作提出意见和建议,以便村委会改进工作。

要正确处理好村民会议与村委会的关系,在实际中应注意以下问题:一是树立村民会议的权威性,保证实现法律赋予它的权力。必须保证村民会议按时召开,村委会及其下属机构必须认真执行村民会议的决定,积极主动向村民会议报告工作,接受村民会议的监督。二是村民应积极支持村委会的工作,发挥村委会的作用,为村委会顺利实施村民会议通过的各项决定创造条件。

二、村民会议由村委会召集

根据本条第二款规定,村民会议由村民委员会负责召集。村委会作为村民自治的组织者和执行者,召集村民会议既是它的职权,又是它的义务。根据村委会组织法的规定,在下列情况下应当召开村民会议:(1)村委会的设立、撤销、范围调整;(2)村民选举委员会的产生;(3)罢免村委会成员;(4)听取审议村委会工作报告;(5)讨论决定涉及村民切身利益的事项;(6)制定、修改村民自治章程、村规民约;(7)有十分之一以上村民提议召开村民会议。村民会议一般由村委会全体成员集体主持。所谓集体主持,就是对村民会议的议程、会议举行过程中遇到的问题等,都应当集体讨论决定,不能一个人说了算。村民会议由村委会集体主持,有利于发扬民主,发挥集体智慧,减少失误,也有利于培养村委会成员的民主意识,养成集体讨论决定问题的习惯。当然,村委会集体主持并不等于开会时每一个村委会成员都是会场的主持人。村委会可以协商推荐一人或几人主持会场。主持人应当贯彻村委会集体讨论决定的精神,不能擅做主张,随意改变会议的议程等。对于会议举行过程中遇到的问题,主持人应当及时和村委会其他成员交换意见,集体讨论解决。

第十九条 (村民会议讨论决定的事项)

第十九条 涉及村民利益的下列事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理:

(一)乡统筹的收缴方法,村提留的收缴及使用;

(二)本村享受误工补贴的人数及补贴标准;

(三)从村集体经济所得收益的使用;

(四)村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案;

(五)村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;

(六)村民的承包经营方案;

(七)宅基地的使用方案;

(八)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

【释义】本条是关于须经村民会议讨论决定的事项的规定。

村民自治作为基层直接民主形式,其基本内容就是,凡是关系到村民群众利益的事项,由群众自己当家,自己做主,自己决定。村民群众直接参与村级重大事项的决策,是村民自治区别于国家管理的重要标志之一。村民对村级事务的决定权,是村民自治权的集中体现,也是村民自治的关键环节。1987年颁布的试行法第十一条规定,涉及全体村民利益的问题,村民委员会必须提请村民会议讨论决定。由于试行法没有具体规定哪些事项应当由村民会议讨论决定,实践中往往发生少数村干部擅自决定涉及全体村民利益的大事的情况,把村民自治变成了少数村干部的自治,群众对此反映十分强烈。为此,这次修改村委会组织法时,除在第八条、第十三条、第十六条、第十八条、第二十条分别规定必须召开村民会议讨论决定外,还在本条就村委会必须提请村民会议讨论决定的涉及村民利益的事项,作了明确规定。按照本条的规定,涉及村民利益的下列事项,村委会必须提请村民会议讨论决定:

一、乡统筹的收缴办法,村提留的收缴及使用

乡统筹指的是用于乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、交通等民办公助事业的费用。乡统筹费由乡镇人民政府编制预算方案,报乡镇人民代表大会审议通过,再分配到各个村完成。每个村如何完成乡统筹费的收缴,收缴的标准和办法,不能由少数村委会干部说了算,应当由村民会议根据本村的实际情况讨论决定。村提留包括公积金、公益金和管理费三项。公积金主要用于农田水利基本建设,购置生产性的固定资产,兴办集体企业等。公益金主要用于供养五保户,补助特别困难户,以及其他集体福利事业的支出。管理费主要用于支付干部的报酬和管理开支。由于我国目前绝大多数的农村兴办公益事业和公共事业,主要还是靠村民自己出钱、出物,因此,村提留的收缴数量、收缴办法以及用途必须由村民会议讨论决定,以便使村提留取之有度,用之合理,量力而行。如果不尊重群众的意愿,不考虑村民的负担能力,搞强迫命令,即使是为群众办好事,也得不到群众的认可,事情往往会被办糟。近年来,党中央多次强调要减轻农民负担,党的十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》又强调指出:“合理负担坚持定项限额,保持相对稳定,一定三年不变”,讲的就是“三提五统”一定三年不变,各地必须坚决执行。

二、本村享受误工补贴的人数及补贴标准

这里“享受误工补贴的人数”不仅包括村委会干部,还包括其他需要由群众负担或从村集体经济开支的人员。村委会是农村基层自治性组织,不是一级政权,也不属于国家机关,村委会成员不能从国家领取工资。但村委会成员从事村委会的工作,必然要占用大量的时间和精力,应当给予适当的误工补贴。为此,村委会组织法第九条规定,村委会成员不脱离生产,根据情况,给予适当补贴。补贴标准太高,增加农民的负担;补贴标准太低,不利于调动村委会成员及其他人员的积极性。补贴人数和补贴标准不能由少数干部说了算,必须经村民会议讨论决定,避免一些村干部采取种种手段,向村民多收钱,多拿多占。村民会议可以从本村的实际出发,根据本村的经济状况和村委会成员所承担的任务来确定补贴人数和补贴标准。

三、从村集体经济所得收益的使用

这里的“村集体经济”主要包括:由村投资兴办的各种企业、经济实体;村投资的股份制企业;集体统一经营的收入;出租村农民集体所有房屋、财产所得的收入;各种承包费用;士地补偿费,等等。凡是从村集体经济中所获得的收益必须向村民会议报告,所得收益如何使用,必须由村民会议讨论决定。

四、村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案

目前各地都在加强精神文明建设,很多村都兴办了学校、村建道路、医院、敬老院、幼儿园等公益事业,其经费来源主要从农民群众中筹集。由于我国多数地方农民生活还不富裕,村委会在决定兴办村办学校、村建道路等村公益事业时,其经费筹集方案应提请村民会议讨论,多数群众赞成的事情可以办,多数群众不赞成的,即使是好事,也不能办。

五、村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案

村集体经济项目的立项和各种承包方案,与农民群众的切身利益密切相关。过去有的地方在村集体经济项目立项时,没有经过充分论证,村干部说上马什么就上马什么,造成不应有的损失。还有的村干部在决定承包方案过程中,以权谋私,照顾亲朋好友,群众对此很有意见。规定村集体经济项目的立项、承包方案及公益事业建设承包方案必须由村民会议讨论决定,不仅有利于科学决策,减少不必要的损失,同时还有利于化解矛盾,促进廉政建设。

六、村民的承包经营方案

深化农村改革,首先必须长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。稳定家庭承包经营,关键是要稳定土地承包关系。按照新修订的土地管理法的规定,属于全村农民集体所有的土地,有区域性集体经济组织的,由集体经济组织作为发包方,将土地承包给村民经营;没有区域性集体经济组织的,由村委会作为发包方,将土地承包给村民经营。过去,有的村委会违反党在农村的政策,搞高价发包,或未经村民同意,就收回村民承包的土地,在农民群众中造成很坏的影响。为此,新修订的土地管理法第十四条规定:“土地承包经营期限为三十年。”“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”将村民的承包经营方案列为村民会议讨论决定的事项,有利于稳定家庭承包经营体制长期不变。

七、宅基地的使用方案

村民兴建住宅,如何建,谁先建,谁后建,如何保护有限的土地资源,这些问题都应经村民会议讨论决定,之后经乡镇人民政府审核,由县级人民政府批准。

考虑到我国农村情况千差万别,各地涉及村民利益的具体事项会有所不同,因此,本条还规定,村民会议认为由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项,也必须由村民会议讨论决定。各地在贯彻村委会组织法的过程中,可以结合本地实际情况,进一步具体化,充分保障村民的民主权利。

第二十条 (村民自治章程和村规民约)

第二十条 村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

【释义】本条是关于村民自治章程和村规民约的规定。

一、村民自治章程和村规民约的概念

村民自治章程是村民会议根据国家法律、法规和政策,结合本村的实际情况,制定通过的实行村民自治的综合性规范,也可以说是村民自治中层次最高、结构最完整的一种村规民约,被形象地称之为“小宪法”。村规民约也是村民会议根据国家法律、法规和政策,结合本村的实际情况,讨论制定的某一方面的行为规范。

我国宪法规定:“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育,通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约,加强社会主义精神文明的建设。”村民自治中的“村民自治章程、村规民约”,就是宪法这一规定中“各种守则、公约”的具体形式。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出:要“全面推进村级民主管理。依据党的方针政策和国家的法律法规,结合本地实际,全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约,把村民的权利和义务,村级各类组织之间的关系和工作程序,以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求,规定得明明白白,加强村民的自我管理、自我教育、自我服务。”

二、村民自治章程和村规民约的内容

1.村民自治章程的内容。从各地制定的村民自治章程来看,主要有以下一些内容:一是村级组织方面。包括村民会议和村民代表会议的组成、职权和会议制度;村民委员会的具体产生办法、职责、工作制度和下设工作机构;村民小组的划分和村民小组长的产生办法和职责;村干部的行为规范;村民委员会同村党支部、集体经济组织的关系等。二是村民的权利和义务方面。村民在村民自治活动中,享有的权利,如选举权、罢免权、监督权、知情权、批评建议权等;应当履行的义务,如遵纪守法、遵守自治章程和村规民约等。三是经济管理方面。包括劳动积累、土地管理、承包费的收取使用、生产服务、财务管理、村办企业管理办法等。四是社会秩序和精神文明建设方面。包括社会治安、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭、计划生育等等。

2.村规民约的内容。各地制定的村规民约的种类很多,内容十分广泛,涉及农村基层社会生活的各个方面,主要有以下一些:一是维护生产秩序方面的。农村实行家庭承包经营后,有些事情政府不便管,也管不了、管不好,需要由村民自己采用村规民约的形式加强管理。如封山育林、护山护林,保护水利设施、合理用水,禁止乱放家禽、牲畜,禁止滥砍乱伐,保护生态环境等。二是维护社会治安方面的。我国地域辽阔,村民居住分散,公安机关的管理难以顾及。再加上一些人法律知识缺乏,法制观念淡漠,肆意扰乱社会秩序。因此,很多村针对这种情况制定了村规民约,如遵纪守法、不偷盗、不赌博、不吸毒、不打架斗殴,维护社会公共秩序。三是履行法律义务方面的内容。如依法按时交粮、纳税、响应国家号召服兵役,实行计划生育,爱护公物、爱护集体财产,并履行其他应尽的义务。四是精神文明建设方面的内容。如提倡热爱祖国、热爱共产党、热爱社会主义、热爱劳动;讲礼貌、尊老爱幼、团结互助,帮助困难户,不虐待老人、妇女和儿童;讲文明、讲卫生,搞好环境美化绿化;学科学、学文化、移风易俗,反对封建迷信;积极参加各种公益活动。

三、村民自治章程和村规民约的制定

村民自治章程和村规民约都由村民会议制定通过。两者虽然在内容上有所不同,但在制定程序上大体相同,一般要经过以下几个程序:第一,调查研究,提出需要规范的内容和解决的问题。村民委员会根据本村的实际情况,针对需要解决的实际问题和村民群众普遍关心的事项以及与本村发展和建设密切相关的问题,通过调查研究,广泛征求意见,提出村民自治章程需要规定的内容,确定在哪些方面制定村规民约。第二,集中意见,拟定草案。就提出的问题和事项,发动村民广泛讨论提出意见,并集中上报村民委员会。村民委员会根据村民意见,拟定出本村的村民自治章程和村规民约草稿,再发给村民征求意见。第三,提交村民大会审议通过。在审议讨论过程中,要根据村民的讨论意见,作进一步的修改完善,然后交付表决,以到会人数的过半数通过。对一些分歧比较大的问题,可以暂不规定,待成熟之后再补充完善。第四,公布。村民自治章程和村规民约通过后,应当以适当的形式公布,可以印发各家各户;也可以张贴公布;甚至可以刻写在石碑上。同时还要按规定报乡镇政府备案,接受监督。

村民自治章程和村规民约制定之后,也不是一成不变的,在保持其相对稳定的同时,还需要根据实际情况,适时修订、完善。在实践中证明是行之有效的,要继续坚持;证明是错误的或者是不适当的,要及时修正;遗漏的或不周全的,要及时补充;过时的、失去意义的要删去;新出现的内容,要及时增加。需要注意的是,修订也要经村民会议讨论通过后,方能公布施行。

制定和修改村民自治章程和村规民约,要充分发扬民主,从实际出发。村民自治章程和村规民约是每个村民在日常生产生活中必须遵守和执行的行为规范。只有充分发扬民主,从村民中来,到村民中去,才能广泛征求群众意见,真正反映全体村民的共同利益和愿望。按照民主的程序和原则制定,不仅能集中全体村民的智慧和力量,制定出具体切实可行、科学合理的规范;而且可以调动村民参加自治的积极性,自觉自愿地遵守执行,使其成为名符其实的“民约”、“章程”。在以往的实践中,个别地方在制定村规民约时,少数村干部脱离群众,闭门造车,自行制定条文,或者是由上级政府统一提出条文内容,群众只是简单举手通过,把村规民约变成了“官约”,使村规民约徒有其名,流于形式,严重挫伤了群众自治的积极性。实践证明,这种村规民约的效果也是不好的,得不到群众的认同和遵守。要考虑到本村的自然历史状况、风俗习惯、群众的文化素质等方面的因素,从实际出发,有针对性地制定。不能简单照搬照抄政策、法律条文,或完全仿效其他村的做法,也不应一味贪大求全,好大喜功。应切合实际,具体规范,有自己的特点。另外,文字要简洁明了,形式要生动活泼,易记易懂,便于遵守执行。

四、村民自治章程和村规民约不得同宪法、法律、法规和国家政策相抵触

村民自治章程和村规民约应当符合宪法、法律、法规和国家政策的规定,不得与之相抵触。什么是“抵触”?一般认为以下情况属于抵触:(1)与宪法、法律、法规和国家政策的规定相反;(2)与宪法、法律、法规和国家政策的精神和宗旨相违背;(3)超越了村民自治章程和村规民约的权限范围;(4)规定了不适当的处罚措施。在制定村民自治章程和村规民约时,应注意把握是否有上述情形,以避免抵触。

村民自治章程和村规民约不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。人身权是指与人身不可分离的权益,包括生命权、自由权、姓名权、荣誉权等。民主权利是指公民依法享有的各种民主权利和自由,如言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,选举权和被选举权等。财产权利是指公民对合法取得的财产有占有、使用、处分和收益的权利。村民自治章程和村规民约要保护和尊重村民的这些权利,要正确处理个人与个人、个人与集体、集体与国家、本村与邻村之间的相互关系。不能搞“土政策”,限制公民人身自由、民主权利和财产权利,搞一些不合法的处罚措施。如有个别地方的村规民约规定,违反村规民约,要往身上泼粪水、游街、或者可以拆掉违反者的房子等。这些规定明显的同法律相抵触,应当予以废止。

村民自治章程和村规民约相比,两者有共同之处,也有不同之点,各有优势和长处,不可互相替代。在村民自治中,两者可以同时存在,相互补充,共同发挥作用。不宜以自治章程代替和取消村规民约,对于一些特定的情况和事项,还是以采取村规民约的形式为好。

第二十一条 (村民代表会议)

第二十一条 人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。

【释义】本条是关于村民委员会召集村民代表开会的规定。

一、召集村民代表开会的条件

下面两种村可以召开村民代表开会,一是人数较多的村。有多少人的村为人数较多的村,法律没有规定,可由各地根据本地区的人口密集程度和居住状况确定。二是村民居住分散的村。一个村由几个甚至十几个自然村组成,地域面积较广,交通不便,可以认为是村民居住分散的村。我国现有的一些村民委员会是在原来生产大队的基础上设立的,规模较大,人口较多,一般在1000到3000人,多的达到8000至10000人;在一些山区,村民委员会由几个自然村组成,村民居住分散;再加上土地由家庭承包经营后,很多村民农忙时下田干活,农闲时外出打工,有的长年在外经商办企业。这些村经常召开村民会议有一定困难。在这种情况下,为了保证广大村民当家做主,及时反映村民的利益和要求,村民委员会可以召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。根据法律规定,这两种村可以召开村民代表开会,并不是必须召开村民代表开会。有的村虽然人口较多,但居住比较集中,经济条件较好,召开村民大会比较方便。有的村虽然居住分散,但交通方便,人口也不多,召开村民大会也比较方便。在这些情况下,仍应坚持召开村民大会。

在实践中应当注意一种倾向,即用召集村民代表开会取代村民会议。由于村民代表人数少,召集会议方便,遇有不同意见,也好做工作。因此,有的地方为了图省事、省麻烦,只召集村民代表开会,而不召开村民会议。这种做法是不妥当的。应当明确,只有人口较多或者居住分散,召开村民会议有困难的村,才可以召集村民代表开会,行使村民会议授予的职权。不是人口较多或者居住分散的村,不能召集村民代表开会,而应当坚持通过村民会议的形式讨论决定问题,决不能用召集村民代表开会来取代村民会议。即使在可以召集村民代表开会的村,对于村中的一些重大问题,如村民委员会换届选举、罢免村民委员会成员、制定村经济发展规划、制定村规民约和村民自治章程等,也必须召开村民会议来讨论解决,以便充分发扬民主,保证和维护大多数村民的利益。

二、召集村民代表开会的特点

从法律规定来看,召集村民代表开会具有以下特点:第一,村民代表开会是特殊情况下村民会议的补充形式,既不是村民会议的常设形式,也不是村民自治的专门监督机构。召集村民代表开会的制度并不普遍实行,只在人口较多或者居住分散的村才召开;人口较少或者居住集中的村,则不召开。第二,召集村民代表开会,其讨论的事项来源于村民会议的授权,自身没有独立的职权,行使村民会议授予的权力。村民代表开会决定的事项不得同村民会议的决定相抵触,也不得超越村民会议的授权。村民会议有权撤销与村民会议的决定相抵触或者越权作出的或者是不适当的决定。第三,村民委员会召集村民代表开会并主持会议。一般是不定期召集,村里遇有需要讨论决定的事情,而召开村民会议又有困难时才召开。会议的议题一般由村民委员会提出,也可以由村民联名提出。同样采取少数服从多数的原则,集体讨论决定问题。会议作出的决定,所有村民和村干部都必须遵守执行。

三、村民代表的产生

村民代表由推选产生,具体方式有两种方式:一是由村民按户推选产生,按五户至十五户推选产生一名代表,户数较多的村可由十五户推选一人,户数较少的村可由五户推选一人,具体多少户推选一名代表合适,由各地根据情况确定;二是各村民小组推选产生,至于一个村民小组推选产生多少名代表合适,也由各地根据具体情况确定。推选的方式比较灵活,既可以是一人提名,其他人同意,也可以通过多次协商一致产生,还可以是选举产生。但不管采取哪种方式产生村民代表,都必须充分发扬民主,尊重村民的意愿,有利于实行民主决策、民主管理。村民代表应具备一定的参政议政能力,对本村情况比较熟悉和了解,能够客观公正地代表和反映村民的利益和要求。村民代表的人数不宜过少,太少了就没有代表性;也不宜过多,太多了不便于讨论议事,难以发挥应有的作用。具体确定多少,可根据本村的人口数、居住状况、交通条件、利益分布等情况,由村民会议决定。

四、村民代表的任期和职责

关于村民代表的任期,法律没有规定。有的地方规定村民代表与村民委员会的任期相同,任期三年;有的地方规定任期一年;有的地方的村民代表没有任期,一次一推选,会议结束了,任务也就完成了。为了使每个村民都有机会参与群众自治工作,与村民委员会召集村民代表开会的形式相适应,不宜规定村民代表的任期,而应实行一次一推选的制度。村的范围比较小,村民之间比较熟悉,推选的方式比较灵活,人数也不多,完全有条件做到。实行一次一推选制度,也有利于调动村民参加村民自治的积极性,加强对村民代表的监督。

村民代表的职责主要是三个方面:一是参加村民委员会召集的会议,讨论决定村民会议授权的事项;二是与推选自己的村民联系,反映他们的意见和建议;三是会议作出决定后,负责向推选自己的村民传达,动员村民认真遵守和执行。

第二十二条 (村务公开)

第二十二条 村民委员会实行村务公开制度。

村民委员会应当及时公布下列事项,其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次,接受村民的监督:

(一)本法第十九条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况;

(二)国家计划生育政策的落实方案;

(三)救灾救济款物的发放情况;

(四)水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。

村民委员会应当保证公布内容的真实性,并接受村民的查询。

村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。

【释义】本条是关于村务公开制度的规定。

一、实行村务公开的必要性

调动广大农民积极性的核心是保障农民的物质利益,尊重农民的民主权利。我国的农村基层干部,绝大多数是好的或比较好的,他们辛勤工作,为农村改革、稳定、发展作出了重要贡献。但是确实也有一些村干部为政不勤、办事不公、自身不廉。这有自身素质的问题,也与缺乏必要的民主监督有直接关系。由于缺乏群众监督,有的干部不是尽职尽责地为群众办事,而是以权谋私,不给好处不办事,给了好处乱办事;有的干部作风生硬,简单粗暴,动不动就打人骂人;有的干部热衷于搞形式主义,弄虚作假,骗取荣誉;还有的干部吃喝玩乐,挥霍浪费,贪污受贿,腐化堕落。解决这些问题,一方面要加强对农村干部的思想教育,另一方面,必须建立、健全民主监督制度,形成有效的激励、约束、监督机制。村务公开是推行村级民主监督和民主管理的基础,在基层群众自治中具有重要作用。实行村务公开和民主管理,使农村工作逐步走上规范化和制度化的轨道,有利于发展农村基层民主,活跃农村基层民主生活;有利于充分调动广大农民群众建设社会主义现代化的积极性和创造性;有利于加强农村基层组织和党风廉政建设,强化党员和群众对干部的监督,密切党群干群关系;有利于引导农村干部依法建制、以制治村,正确执行党的群众路线和党的政策,按章办事,做好工作。

二、村务公开的内容

实行村务公开,要从农民群众普遍关心的和涉及群众切身利益的实际问题入手。凡属群众关心的热点问题,以及村里的重大问题,都应向村民公开。根据本条的规定,村务公开的内容包括以下几个方面:

第一,村民会议讨论决定的事项及其实施情况。根据村民委员会组织法第十九条的规定,涉及村民利益、必须提请村民会议讨论决定方可办理的事项主要有:(1)乡统筹的收缴办法,村提留的收缴及使用;(2)本村享受误工补贴的人数及补贴标准;(3)从村集体经济所得收益的使用;(4)村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案;(5)村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;(6)村民的承包经营方案;(7)宅基地的使用方案;(8)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。凡涉及上述事项的,村民委员会应当将村民会议讨论通过的方案予以公布,由村民监督执行;村民委员会组织实施村民会议的决定后,应将实施情况及时公开,接受村民的监督。

第二,国家计划生育政策的落实方案。我国是一个人口大国,计划生育是我国的基本国策。全国人口的四分之三在农村,农村是计划生育工作的重点。由于我国农村生产力水平不高,农村社会保障制度尚未建立,加上人们长期以来形成的多子多福的观念,农村的计划生育工作难度较大。考虑到农村的实际情况,一些地方制定的地方性法规或者计划生育政策,对计划生育工作实行指标控制;允许符合条件的夫妇生育第二胎。村民委员会作为基层组织,负责计划生育政策最后的落实方案。为了保证村民委员会公正合理的分配生育指标,严格执行计划生育政策,村民委员会应当及时公布落实国家计划生育政策方案的情况,接受群众监督。

第三,救灾救济款物的发放情况。我国是一个自然灾害发生比较频繁的国家,每年都发生一些或大或小的自然灾害,给人民群众的生命财产造成损失。党和国家建立了救灾救济制度来帮助人民群众恢复生产,重建家园。救灾救济款物的发放是一项关系到人民群众生活和社会稳定的重要工作,必须按照规定的范围、对象和标准及时发放。村民委员会负责农村救灾救济款物的发放工作。发放救灾救济款物必须做到“三公开”,即公开发放的对象和条件;公开上级拨来的救灾救济款物的数量;公开救灾救济的领取户的名单和数量等,接受村民群众的监督。

第四,水电费的收缴情况。水电费看似一件小事,但在农村却是一件很敏感的事。目前,随着农村生活水平的提高,我国农村大多数地区已通了电,许多地方也用上了自来水。农村的生产和生活,都有用水用电的需要。水电费支出已成为农民群众生产生活的一项重头开支。由于种种原因,农村的电价、水价情况比较复杂,有的地方还存在搭车收费的情况。有的地方,一度电一元多甚至是几元钱,电费水费分摊不公,有的人利用特权不交或少交水电费,村民群众十分不满,也严重挫伤了群众的生产积极性。为了加强村民群众对水电费收缴情况的监督,村民委员会应当及时公开水电费的收缴情况。

第五,涉及村民利益,村民普遍关心的其他事项。例如,村办学校和企业招收录用人员的情况,村民委员会及其成员的工作情况,在本村影响较大的民间纠纷的调解情况,以及村民要求公布的其他事项。

村务公开的重点是财务公开。村级财务公开的内容主要包括:财务计划及其执行情况、各项收入和支出、各项财产、债权债务、收益分配、代收代交费用、水电费、以资代劳情况以及群众要求公开的其他财务事项。

三、村务公开的方法和要求

村务公开的事项要简洁明了,便于群众了解。公开的形式和方法可根据实际情况因地制宜、灵活多样,如采用张榜公布、有线广播、召集村民会议或村民代表会议等方式。各村均应当在本村适当的地方,建立专门的公开栏,进行张榜公布。

村务公开一要做到及时。需要公开的事项要尽早向村民公开,也可以采取定期的形式。一般一个月或两个月一次,至多不超过三个月。有些时间较长的事项,可以每完成一个阶段即公布一次进展情况。每一件较大事件完成后,要及时公布结果。为确保财务公开的及时性和有效性,涉及财务的事项至少每六个月公布一次,接受群众监督。二要做到内容真实。村务公开的内容要真实可靠,有凭有据,不得谎报、虚报、瞒报。村民对于公开的内容,有权进行查询,村民委员会应当自觉接受查询。每次村务公开后,村民委员会要及时召开村民会议或村民代表会议,广泛听取群众反映和意见。对群众提出的疑问,要及时作解释;对群众提出的要求,要及时予以答复;对大多数群众不赞成的事情,应坚决予以纠正。村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。接到反映意见的乡镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门,如民政局等政府机关,应当负责调查核实有关情况,责令村民委员会公布,对于经查证核实确有弄虚作假等违法行为的,应当依法追究有关人员的责任。

第二十三条 (对村委会及其成员的要求)

第二十三条 村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务。

【释义】本条是关于村委会及其成员要求的规定。

在村委会组织法制定过程中,有的同志担心村委会自治以后不听政府的话,不利于宪法、法律、法规和国家政策的贯彻落实;有的担心村委会成员(即村委会主任、副主任、委员)素质太低,不能很好地为村民服务,要求对担任村委会成员的条件作出具体规定。应当说,这些担心和建议是有一定道理的。但考虑到宪法规定年满十八周岁的公民除依法被剥夺政治权利的以外都有选举权和被选举权,没有其他条件限制。这是选举权普遍性原则的重要体现。宪法是国家的根本大法,村委会组织法不能同宪法相抵触。因此,村委会组织法除重申宪法的规定外,没有对担任村委会成员的条件作出规定。但没有规定条件,并不等于村委会及其成员不应具备一些基本条件。本条对村委会及其成员的基本要求作了规定。根据本条规定,村委会及其成员应当做到:遵纪守法,办事公道、廉洁奉公,热心为村民服务。

一、遵纪守法

遵纪守法,就是遵守宪法、法律、法规和国家政策。

宪法,是国家的根本大法。它是最高国家权力机关即全国人民代表大会制定的,主要规定国家根本政治制度和经济制度、公民基本权利和义务等,具有最高法律效力。一切法律、法规和其他各种规定都不得同它相抵触,否则无效。建国后,我国在1954年、1975年、1978年曾颁布过三部宪法,现行宪法是第四部宪法,颁布于1982年12月五届全国人大第五次会议,之后在1988年七届全国人大第一次会议和1993年八届全国人大第一次会议又作了两次修改,1999年九届全国人大第二次会议将再次对宪法进行部分修改。

法律,是由全国人大及其常委会依照法定程序制定的规范性文件,具有仅次于宪法的法律效力。十一届三中全会以来,截止1998年12月,全国人大及其常委会共通过了340多件法律和有关法律性问题的决定,其中与村民生产、生活关系比较紧密的有村委会组织法、选举法、民法通则、婚姻法、继承法、兵役法、土地管理法、森林法、水法、水土保持法、乡镇企业法、草原法、渔业法、矿产资源法等,村委会及其成员都应当认真遵守和执行。

法规,包括行政法规和地方性法规。行政法规是国务院颁布的规范性文件,现已有800多件。地方性法规是省、自治区、直辖市人大及其常委会制定和批准的规范性文件,现共有6000多件。行政法规的效力次于宪法和法律,地方性法规的效力次于宪法、法律和行政法规。

国家政策,是党和国家在一段时期内为实现某一目标而制定的原则和措施。比如,在本世纪内将我国人口控制在13亿以内,是我国在2000年以前要实现的一个目标,国家为实现这一目标而采取的计划生育措施,就是一项国家政策。国家政策的效力不同于宪法、法律、法规,但也具有约束力,村委会及其成员也应当遵守和执行。国家政策是指中央制定的政策。各地方制定的政策符合宪法、法律、法规和国家政策的,村委会应当遵守和执行,不符合的则可以不执行甚至可以抵制。如乱收费、乱占耕地、乱砍滥伐等,村委会不仅不能执行,而且应当予以抵制。

此外,在我国还有一种规范性文件叫规章。根据宪法和有关法律规定,国务院各部、各委员会可以制定规章(俗称部委规章),各省、自治区、直辖市以及省会市和经国务院批准的较大的市的人民政府也可以制定规章(俗称地方政府规章)。规章的效力次于宪法、法律、法规。规章只要符合宪法、法律、法规,村委会应当遵守和执行,不符合的则可以向有关部门(如制定该规章的部门和它的上级部门)提出,由有关部门依法处理。

遵守宪法、法律、法规和国家政策的前提,是学习和掌握宪法、法律、法规和国家政策。不知法、不懂法,就不能很好地守法。实践中,许多违法行为都是由于不知法、不懂法引起的。村委会成员不仅自己要带头学,而且还应当组织村民学。只有全体村民都掌握了宪法、法律、法规和国家政策,才能运用法律武器保护自己的合法权利和利益。因此,认真学习宪法、法律、法规和国家政策,对搞好村民自治,发展基层民主政治、经济、文化,具有重要意义。

二、办事公道、廉洁奉公

村委会作为群众自治组织,承担着本村公共事务和公益事业、调解民间纠纷等各项工作,与村民权利和利益密切相关。因此,村委会及其成员有没有威信,村民满意不满意、拥护不拥护,关键是村委会及其成员办事公道不公道、廉洁不廉洁。

什么叫办事公道?就是村委会及其成员在办理村民自治事务时要做到合法、合理,一碗水端平。合法,就是要符合宪法、法律、法规和国家政策。合理,就是要讲道理,要符合公认的道德标准。

什么叫廉洁奉公?就是不多吃、多拿、多占,做到公私分明,不徇私情,不以公谋私,真正以最大多数村民的最大利益为一切工作的出发点和归宿。

要做到办事公道、廉洁奉公,一要正确处理集体利益与个人利益的关系。在农村基层,集体利益和个人利益往往交错在一块,有时两者是一致的,有时则是矛盾的。一致时比较好办,但矛盾时怎么办?是先公后私,还是先私后公,甚至损公肥私,这对村委会及其成员是一个重要考验。有的村委会成员没有摆正集体利益和个人利益的关系,忘记了自己是村民选举出来的广大村民的办事人,而是利用手中掌握的权力谋取私利,最后也被村民所抛弃。二要坚持原则,善于做说服教育工作。村委会的工作牵涉村民的权利和利益,比如宅基地、计划生育名额该给谁不该给谁,调解民间纠纷如何分清是非等等,都必须坚持原则,对不明真相或者无理取闹的村民多做说服、解释、教育工作。坚持原则,有的可能一时不被理解,但时间长了,大多数村民就会有一个比较公正的看法,村委会及其成员的威信就能树立起来,村民自治就可以开展得比较顺利。

三、热心为村民服务

本法规定了村委会许多任务,头绪很多,而村委会成员又不脱离生产,都承包着自己的一份责任田,虽然有一定的补贴,但这些补贴与村委会成员所付出的劳动往往不成正比。而且从事村委会工作,有时还会受到来自村民一些不是十分公正的责备。比如有的事情可能绝大多数村民同意,但有少数村民不同意;有的可能从长远看是对的,但一时有些村民可能不理解等等。因此,从事村委会工作,没有一份热心肠不行,没有一点奉献精神不行。如果村委会成员都从个人得失考虑,什么都讲按劳取酬,给多少补贴做多少工作,是肯定做不好村委会工作的。

热心为村民服务,同时也要注意切合实际,不能好高鹜远。有的村委会成员用心很好,但结果却不很好,其中一个重要原因就是脱离了实际可能。农村各地经济发展和自然条件很不一样,许多事情其他地方能办到,本地不一定能办到;其他地方能办好,本地不一定能办好。因此,村委会成员既要热心为村民服务,又要有务实精神,做到头脑冷静、脚踏实地,不能光凭热情,不要跟着别的地方起哄,不切合实际地同其他地方攀比。

热心为村民服务,还要注意工作方法,注意团结大多数。有的村委会成员工作热情很高,但工作方法简单粗暴,不善于做细致的说服解释工作,虽有一腔热血,却总做不好工作。因此,村委会成员不仅要有一份热心肠,还要了解村民的思想觉悟,善于把自己的想法化作村民的想法,取得多数村民的支持和拥护。只有这样,才能真正把工作做好,把良好的想法变成现实。否则,得理不让人,弄得孤家寡人,则可能把可以办好的事办糟。

第二十四条 (村委会及其成员的工作方法)

第二十四条 村民委员会决定问题,采取少数服从多数的原则。

村民委员会进行工作,应当坚持群众路线,充分发扬民主,认真听取不同意见,坚持说服教育,不得强迫命令,不得打击报复。

【释义】本条是关于村委会活动原则的规定。

村委会的活动原则,是指村委会进行工作所必须遵循的准则。根据本条规定,村委会的活动原则是:群众路线原则,少数服从多数原则,说服教育原则。

一、群众路线原则

群众路线是我们党和政府的一项优良传统,村委会作为基层群众自治组织,更应该坚持群众路线。如果村委会开展活动不走群众路线,就会失去群众支持,群众自治就会变成少数村委会干部自治,就背离了宪法和村委会组织法的规定。因此,坚持群众路线,是村委会开展活动所必须遵循的一项根本原则。

坚持群众路线,一要充分发扬民主,广泛听取各方面的意见,特别是不同意见;二要实行少数服从多数,按照多数人的意见作出决定;三要坚持宣传、解释、说服、教育,不搞强迫命令,不得打击报复,使群众心朝一处想,劲朝一处使。

坚持群众路线,充分发扬民主,就是要坚持从群众中来,到群众中去。从群众中来,就是村委会办什么事,怎么办,必须广泛听取群众的意见,让群众充分发表意见,把意见都讲出来,做到知无不言,言无不尽。听取群众意见,赞同的意见要听,但主要是听取不同意见、反对意见。因为不同意见、反对意见,更有利于完善原来的设想。对不同意见必须采取兼听则明的态度,对的就吸收,不对就进行解释,绝不能老虎屁股摸不得,谁提点反对意见,唱个反调,就给人家小鞋穿,在生产、生活各方面给人家制造障碍,甚至采取一些非法手段侵犯别人的人身权和财产权。到群众中去,就是把群众的意见加以归纳整理并按照少数服从多数的原则作出决定后,再到群众中去进行宣传、解释,把大家团结起来,特别是把原来有不同意见的群众团结到一起,形成一股合力,保证决定的贯彻落实。

二、少数服从多数原则

实行民主集中制,少数服从多数,是群众路线的重要体现,是民主的内在要求。实行民主,大家都有权参加涉及公共事务和公益事业等问题的讨论决定,意见难免不一致,你这样主张,我那样主张,以谁的主张为准?只能实行少数服从多数,按照多数人的意见作出决定。如何计算多数?不同情况有不同的计算方法。就村民会议而言,由于参加会议的人员相对较多,特别是人口比较多的村更是如此。为了使村民会议所作决定既能体现多数人的意愿,又便于作出决定,提高效率,根据本法第十七条的规定是实行简单多数。具体又区别两种不同形式的村民会议而不同。一种是由全体村民参加的村民会议,应有全体村民的过半数参加,会议方为有效,所作决定应获得到会的村民过半数赞成。比如,某村有十八周岁以上的村民100人,至少必须有51人参加会议,会议方为有效。如果有60人参加会议,所作决定至少必须有31人赞成,才能获得通过。另一种是由户派代表参加的村民会议,应有2/3以上的户的代表参加,会议方为有效,所作决定应获得到会的人员过半数赞成。比如,某村有100户,至少必须有67户派代表参加会议,会议方为有效。如果有70户派代表参加会议,所作决定至少必须有36户的代表赞成,才能获得通过。就村委会而言,由于村委会成员人数较少,为了使村委会作出的决定具有民主性,避免少数人专断特别是个人专断,应当实行绝对多数,即应获得全体村委会成员的过半数赞成,才能作出决定。比如,某村有村委会成员共7人,凡由村委会作出的决定至少必须有4人赞成,才能获得通过。

少数服从多数,按照多数人的意见作出决定后,就成为全村的集体决定,全体村民都必须遵守和执行,不仅投赞成票的村民必须自觉遵守和执行,投反对票的少数人也要服从、遵守和执行,决不能因为自己不同意拒不服从、遵守和执行。但对少数人的意见应当尊重,只要这少数人在行动上服从、遵守和执行多数人的决定,应当允许其保留自己的不同意见,不得对其讽刺、排挤、歧视,更不得对其进行打击报复。

三、说服教育原则

说服教育原则,就是村委会开展工作,不能搞强迫命令,而必须靠说服、动员、解释、教育等过细的思想工作来保证各项决定和村规民约的贯彻落实。

坚持教育说服原则,是由村委会的性质所决定的。村委会作为农村基层群众自治组织,与国家政权不同。国家政权掌握着军队、警察、监狱等强制力量,对国家法律、法规的遵守和执行,虽然也要进行说服教育,但国家强制力的保证是一个重要的方面。比如,对违犯国家法律、法规的行为,有关国家政权机关可以依法予以罚款、拘留、判刑。对群众之间发生的婚姻纠纷、家庭财产纠纷、债权债务纠纷等,有关国家政权机关(如人民法院)经调解达不成协议的,可以依法作出裁决或者判决;对裁决或者判决拒不履行的,可以采取强制手段(如采取拍卖财产、划拨存款等)保证其履行。但村委会不是国家政权机关,没有强制力量,对村委会作出的决定和制定的村规民约,没有强制力量保证其实施,对违犯村委会决定和村规民约的行为,不能使用强制手段,特别不能限制其人身自由,而只能采取说服教育的办法,通过过细的思想工作,通过摆事实、讲道理,使违犯者知错改错。村委会调解民间纠纷,也只能通过说服教育,在双方自愿的基础上达成调解协议。达不成协议的,村委会不能强制一方如何如何;达成协议后又不履行的,村委会也不能强制其履行。

坚持说服教育,就不能搞强迫命令,要做到平心静气,不能急躁,对群众一时不理解、想不通的事情,不能强行推行,要允许群众有一个逐步认识的过程。搞强迫命令,虽然正确的事情可以办得比较快,但一旦决策错误,所造成的后果也很严重。说服教育,就一时一事而言,也许见效不那么快,但就长远而言,则可以避免少犯许多错误。中国有句古话叫:“磨刀不误砍柴功”,说服教育就是一种磨刀,一时看似慢了,但从长远看,则能使自治开展得更好,更有成效。

第二十五条 (村委会下属机构的设置)

第二十五条 村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会,由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。

【释义】本条是对村委会下设委员会的规定。

村民委员会要完成法律规定的各项任务,管理涉及村民衣、食、住、行等内容丰富、复杂的基层社会公共事务,解决事关本村村民切身利益的种种问题,需要有相应的工作机构。由于我国幅员辽阔,地区差异较大,各地村民委员会的规模设置、村民数量,以及村民委员会工作任务的重点有所不同,因此,应本着根据工作需要、宜简勿繁的原则,决定设立哪些委员会,以及每个委员会的人数。村民委员会根据需要,可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。这里所说的根据需要,是指根据本村实际工作需要、经济发展状况以及广大群众的意愿等方面的情况。

人民调解委员会是调解民间纠纷,用法律知识和社会主义道德风尚教育群众、团结群众的一个基层群众性组织。早在抗日战争时期,我们党领导的各个根据地就相继开展了人民调解工作,积累了丰富的经验。建国以来,我国广大的乡村城镇建立了众多的人民调解委员会。刘少奇同志曾经指出:“人民调解委员会是政法工作建设的第一道防线,必须加强。”邓小平同志1957年9月在党的八届三中全会上的报告中谈到人民调解委员会组织时指出:“这是一种群众性的自我教育、自我监督、自我约束的办法,是社会主义社会限制个人主义、改变旧的风俗习惯、形成新的风俗习惯的重要办法,不但在农村中,而且在城市中,在厂矿、机关、学校中,都可以试行。”人民调解工作在我国受到普遍重视,也为国际友人所赞赏,被誉为具有中国特色的“东方经验”。

为了进一步加强人民调解委员会的建设,及时调解民间纠纷,增进人民团结,维护社会安定,有利于社会主义现代化建设,1989年6月,国务院制定和颁布了《人民调解委员会组织条例》。条例规定,人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织,在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。人民调解委员会由委员3--9人组成,设主任1人,必要时可以设副主任。人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外,由群众选举产生,每3年改选1次,可以连选连任。多民族居住地区的人民调解委员会中,应当有人数少的民族的成员。人民调解委员会委员不能任职时,由原选举单位补选。人民调解委员会委员严重失职或者违法乱纪的,由原选举单位撤换。

可以当选为人民调解委员会的委员应当是为人公正,联系群众,热心人民调解工作,并有一定法律知识和政策水平的成年公民。人民调解委员会的任务是调解民间纠纷,并且通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策,教育公民遵纪守法,尊重社会公德。人民调解委员会应当向村民委员会或者居民委员会反映民间纠纷和调解工作的情况。

人民调解委员会的调解工作应当遵守一定的原则,即依据法律、法规、规章和政策进行调解,法律、法规、规章和政策没有明确规定的,依据社会公德进行调解;调解工作应当在双方当事人自愿平等的基础上进行;尊重当事人的诉讼权利,不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。

治安保卫委员会是发动群众协助人民政府维护社会治安、同一切刑事犯罪活动作斗争的一个基层群众性治安保卫组织,是村民委员会的一个下属机构。治保会在全国城乡的普遍设置是当年根据毛泽东同志的倡导建立起来的。早在1951年5月,毛泽东同志就曾经指出:“全国各地,必须在此次镇压反革命的伟大斗争中普遍地组织群众性治安保卫委员会。”1952年6月,经中央人民政府政务院批准,8月11日公安部公布了《治安保卫委员会暂行组织条例》,明确规定了治保会的任务、组织机构和活动原则。1979年,第五届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议,重申《治安保卫委员会暂行组织条例》继续有效,全国城乡治保会普遍恢复和进一步健全,在维护社会治安,维护城乡的生产和生活秩序方面发挥了重要的作用。农村中的治安保卫委员会设在村民委员会中,作为村民委员会下设的一个委员会,有利于加强治安保卫委员会的领导,进一步做好农村基层治安保卫工作。根据《治安保卫委员会暂行组织条例》,治安保卫委员会的委员人数,应视各单位人数多少,情况繁简,由3至11人组成,设主任1人,副主任1至2人。治安保卫委员会成员的选举,要由村民提出候选人,选择政治思想好、作风正派,能联系群众,热心治保工作,有一定业务能力的村民,经过民主协商,村党支部和公安保卫部门审查后进行选举,可以连选连任。

公共卫生委员会是负责办理卫生宣传、治理环境、防病治病等公共卫生事务的基层群众性组织。公共卫生事业在我国有着悠久的历史。早在井冈山革命根据地时期,就建立了各级卫生组织,在各级苏维埃政权体系中也建立了卫生机构。解放以后,在党和政府的领导下,我国卫生事业有了进一步的发展。1952年党中央、毛主席发出了“动员起来、讲究卫生、减少疾病、提高健康水平”的号召,周恩来总理亲自主持建立中央爱国卫生运动委员会的工作,随即,地方各级政权组织和各大中企业事业单位也都成立了相应的组织。70年代初,党中央明确提出了农村爱国卫生运动的任务要以“两管五改”(管水、管粪和改造水井、厕所、畜圈、炉灶、环境)为中心,把爱国卫生运动同农村的治山、治水、修路、建设新农村结合起来。1981年起提倡的“五讲四美”活动,把“讲卫生”、“环境美”纳人为社会主义精神文明建设的基本内容,随着建设两个文明活动的不断深入,公共卫生事业也越来越得到普遍重视。关于公共卫生委员会的设置和产生,目前尚无法律规定,可以参考调解、治安保卫等委员会的组织方法,按工作需要,选择热心卫生工作,有一定专业知识的村民,经过选举组成公共卫生委员会。

村民委员会可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生三个委员会,这并不说明每个村民委员会必须设立这三个委员会或者只能设立这三个委员会。随着社会主义现代化建设的发展,我国农村出现了许多新情况、新问题,村民自我管理、自我教育、自我服务的工作也更加广泛和形式多样。因此,村民委员会根据需要可以设立一些其他委员会。实行联产承包责任制后,为了管理土地,管理生产,一些地方成立了土地管理委员会;开展计划生育工作以来,许多村民委员会积极配合,进行广泛的宣传、检查和监督,计划生育委员会应运而生;为了兴办本地区公益事业,发展集体福利事业,组织各种合作经济,管理村办企业,许多地区的村民委员会设立了生产服务委员会、社会福利委员会;根据村民委员会自我教育的要求和社会主义精神文明建设的需要,各地村民委员会采取多种形式,丰富村民的文化生活,发展本村的文化、教育、卫生事业,有些地方设立了文化教育委员会或教科文卫委员会。实践证明,根据当地实际,结合村民委员会的任务,建立健全村民委员会的工作部门,对搞好村民委员会工作是十分必要的。各地可以以法律规定的三个委员会为基础,作与本村情况相适应的增减和调整,设立其他委员会。

村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。即可以兼任下属委员会的主任、副主任或委员;人口少的村的村民委员会可以不设下属的委员会,由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。这样有利于提高工作效率和减轻农民负担,体现了精简、效能的原则,符合我国农村的实际。

第二十六条 (村委会的帮教任务)

第二十六条 村民委员会应当协助有关部门,对被依法剥夺政治权利的村民进行教育、帮助和监督。

【释义】本条是关于对被依法剥夺政治权利的村民的教育、帮助和监督的规定。

“被依法剥夺政治权利的村民”,是指人民法院依据刑法的有关规定判处了剥夺政治权利刑罚的人。包括附加剥夺政治权利或者单独判处剥夺政治权利刑罚的犯罪分子。根据刑法规定,对于危害国家安全的犯罪分子应当附加剥夺政治权利;对于故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子,可以附加剥夺政治权利。独立适用剥夺政治权利的对象,包括侵犯公民人身权利、民主权利罪中的非法剥夺他人人身自由的犯罪分子、妨害社会管理秩序的犯罪分子、危害国防利益罪中的聚众哄闹、冲击军事禁区和军事管理区的犯罪分子以及渎职罪中泄露国家秘密的犯罪分子等。附加剥夺政治权利的刑期,从徒刑、拘役执行完毕之日或者从假释之日起计算,剥夺政治权利的效力当然施用于主刑执行期间。剥夺政治权利,是剥夺下列权利:(1)选举权和被选举权;(2)言论、出版、集会、结社、游行、示威等各项权利;(3)担任国家机关职务的权利;(4)担任企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。被剥夺政治权利的犯罪分子,在执行期间,应当遵守法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理的规定,服从监督;不得行使上述权利。

根据刑事诉讼法第二百一十八条的规定,对于被剥夺政治权利的犯罪分子,由公安机关执行。即由公安机关负责对被剥夺政治权利的人进行管理、监督和教育,村民委员会作为基层群众性自治组织,协助人民政府维护社会治安,应当协助当地公安机关对本村中被依法剥夺政治权利的村民进行教育、帮助和监督,使他们能够认罪守法、接受改造,成为新人。村民委员会要经常向他们宣传法律,教育他们遵守法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理等方面的规定,不得有违法行为,不得行使法律禁止在被剥夺政治权利期间行使的权利。同时,要对他们给予帮助。“被依法剥夺政治权利的村民”,被剥夺的是政治权利,并不是这些村民的其他权利也被剥夺了。村民委员会要帮助“被依法剥夺政治权利的村民”,将他们编人村民小组,分配他们应得的承包地,帮助他们自食其力,为他们认真改造重新做人创造条件。

第二十七条 (村委会与驻在单位的关系)

第二十七条 驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织,不属于村办的集体所有制单位的人员可以不参加村民委员会组织。但是,他们都应当遵守有关村规民约。所在地的村民委员会、村民会议或者村民代表讨论和处理同这些单位有关的问题,应当与他们协商解决。

【释义】本条是关于驻在农村的机关和单位与村委会的关系的规定。

一、驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村委会

根据本条规定,驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员,不参加村民委员会组织。因为在我国,由于工作需要,有一些机关,如政府的派出机构,某些乡、民族乡人民政府,中国人民解放军的野战部队、边防部队,矿山、油田和其他一些与农村紧密联系的企业、事业单位驻在农村。这些单位和组织的人员,不参加村民委员会组织。这主要是:(1)上述单位和组织的人员及其家属,在其居住区,一般都设立了家属委员会或居民委员会,管理自己的事务。在基层社会生活中,他们已经有了自治的组织。(2)上述单位的人员虽然住在农村,但他们在经济、文化、生活方式等方面,与村民有许多不同之处,不宜合为一体,同村民一起自治。

二、不属于村办的集体所有制企业单位的人员,可以不参加村民委员会

驻在本村而又不属于本村办的集体所有制企业单位的职工,他们中有些人是城镇居民,参加了所在地的居民委员会;有些是其他村的村民,也参加了居住地的村民委员会;有些职工属本村村民,需要参加本村的村民委员会。因此,对不属于村办的集体所有制企业单位的人员,是否参加驻地的村民委员会组织,法律没作硬性规定。也就是说,县、乡或者县以上在农村办的属于劳动群众集体所有的企业单位的人员根据具体情况,可以参加、也可以不参加村民委员会组织。

三、驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位及不属于村办的集体所有制单位的人员必须遵守其驻在村的有关村规民约

村规民约是一个村的村民根据宪法、法律、法规以及国家政策的规定,就涉及本村村民利益的一些重大问题共同制定的自我约束、自我管理、自我监督的行为规范。村规民约的制定和执行,是村民委员会组织村民开展自治的重要途径和必要手段,是在我国农村基层发展社会主义民主,建设社会主义物质文明和精神文明的重要保证。全体村民都必须共同遵守村规民约。驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位及不属于本村办的集体所有制单位的人员也应当遵守。因为,他们虽然不属于本村的村民,也不参加所在地的村民委员会组织,但由于该单位驻在农村,其活动与该村利益相关,如果他们不遵守驻在村的有关村规民约,则可能损害村民的利益,影响村民正常的生产、生活。因此,驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员及不属于村办的集体所有制单位的人员都应当遵守有关村规民约。这里规定的遵守“有关村规民约”,即并不是所有的村规民约都需要遵守。因为有些村规民约与驻在单位没有直接关系,如村里对村干部的要求、村级组织的相互关系、村集体经济的管理等,驻在单位和人员不存在遵守的问题,所以规定驻在单位的人员只需要遵守与他们有关的那部分村规民约即可。

四、所在地的村民委员会、村民会议或者村民代表讨论和处理同上述单位有关的问题时,应当与他们进行协商。应当邀请驻在单位派代表出席有关会议,尊重有关单位的意见,做到“协商解决”问题,尊重双方意愿,维护双方利益。村民委员会还应当支持驻在农村的机关、团体、部队、企业、事业单位的工作,为他们顺利开展工作提供便利。双方要友好相处,团结互助。

第二十八条 (地方人大的保证职责)

第二十八条 地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施,保障村民依法行使自治权利。

【释义】本条是关于地方人大及其常委会监督本法实施的规定。

关于国家权力机关的职权,宪法和有关法律作了规定,归纳起来,有立法权、任免权、决定权和监督权四项职权。人大及其常委会的监督是国家权力机关代表人民的根本利益和意志的最具权威性的最高层次的监督,在整个监督体系中处于核心地位。

宪法和地方组织法规定,地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人大常委会在本行政区内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议的遵守和执行。县级以上的地方各级人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。村委会组织法作为农村基层群众自治的重要法律,是否能够得到认真执行,对我国农村的民主政治建设乃至国家民主政治建设具有重要意义。为此,本条根据宪法和地方组织法的规定,重申了地方各级权力机关对本法实施的监督职责,突出和强调了地方权力机关在监督村委会组织法实施、保障村民自治权利方面的责任。因此,地方各级权力机关,特别是县的人大常委会和乡镇人大,应认真学习村委会组织法,确实担负起监督职责。

地方各级权力机关监督本法的实施,主要是监督政府严格依法办事,一方面要监督政府特别是县政府负责基层社会建设的民政部门和乡镇政府是否认真履行职责,乡镇政府对村民自治是否依法给予指导、支持和帮助;另一方面要监督政府特别是乡镇政府是否非法干预村民自治范围内的事务。同时,也要监督村委会和村民是否严格遵守和执行村委会组织法。地方各级权力机关对在本行政区域内出现的违反村委会组织法、侵犯村民自治权利,破坏村民自治的行为,应当依照法定程序予以纠正或督促有关部门依法予以纠正。

第二十九条 (实施办法的制定)

第二十九条 省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法。

【释义】本条是关于授权省级人大常委会制定实施办法的规定。

宪法规定:“省、直辖市的人民代表大会和他们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法对自治区制订和颁布地方性法规,也有相应规定。这些规定为地方立法提供了宪法和组织法上的依据。

授权省、自治区、直辖市人大常委会制定《中华人民共和国村民委员会组织法》的实施办法,主要是考虑到我国是农业大国,幅员辽阔,农村人口众多,区域性差异大,情况较为复杂,以一部法律具体地涵盖所有内容,反映所有情况是无法做到的。本法是从整体上对村委会的组织作了规定,着眼于建立起村民自治的基本制度,条文留有余地,这就需要地方立法主体根据具体情况和实际需要以立法的形式加以细化,以便在情况各异的区域内得以有效实施,从而体现宪法中规定的“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

地方立法应遵守以下原则:(1)不得同宪法、法律、行政法规相抵触。一方面不得与宪法、法律、行政法规的具体条文相违悖,另一方面不得与宪法、法律、行政法规的基本精神相违悖。(2)有利于村民自治。本法第二条就开宗明义规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,这就决定了本法的基本精神是要保障农村村民实行自治,发展农村基层民主。(3)实事求是,从实际出发。这是弹性原则,地方要结合本行政区的实际情况制定实施办法,体现地方特色。

第三十条 (施行时间)

第三十条 本法自公布之日起施行。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》同时废止。

【释义】本条是关于村委会组织法施行日期的规定。

1998年11月4日,中华人民共和国主席江泽民签署第九号主席令,正式宣布:“《中华人民共和国村民委员会组织法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1998年11月4日修订通过,现将修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》公布,自公布之日起施行。”因此,本法的施行日期为1998年11月4日,1987年11月24日第六届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》同时废止。

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