幻灯二

中华人民共和国人口与计划生育法释义

中华人民共和国人口与计划生育法释义【全文】

目 录

第一部分 序 言

怎样理解《人口与计划生育法》出台的背景和立法的基本指导思想

——全国人大常委会法工委副主任张春生在地方人口与计划生育立法工作座谈会上的发言

第二部分 释 义

第一章 总 则

第二章 人口发展规划的制定与实施

第三章 生育调节

第四章 奖励与社会保障

第五章 计划生育技术服务

第六章 法律责任

第七章 附 则

第一部分 序言 怎样理解《人口与计划生育法》出台的背景和立法的基本指导思想

——全国人大常委会法工委副主任张春生在地方人口与计划生育立法工作座谈会上的发言

(二○○二年三月二十一日)

我想谈两个问题。第一个问题是怎样理解《人口与计划生育法》出台的背景。第二个问题是怎样理解《人口与计划生育法》立法的基本指导精神。

一、《人口与计划生育法》出台的背景。讲到《人口与计划生育法》出台的背景,能不能说这么两句话,一是,它是二三十年来人口与计划生育工作基本经验的结晶;二是,它是现实依法行政提出的客观要求。我国人口与计划生育立法粗算一下,大致经历了二三十年的时间,是一个比较漫长的过程。大体经历了这么四个阶段:第一阶段是党和国家的动员号召。第二阶段是党和国家的政策指导。第三阶段是国务院行政法规和地方性法规的规范。截止到现在,我国31个省市区大体上都有了地方性法规或规章,其中,29个省、自治区、直辖市有了地方性法规,新疆维吾尔自治区是一个政府规章,西藏自治区还是计划生育领导小组的一个红头文件。第四阶段是经过几年的努力,在去年年底12月29日九届全国人大第二十五次常委会通过了《人口与计划生育法》。按道理讲,计划生育既然是基本国策,它从一开始就应该有一部国法来规范。但应当说明的是,这个法律如果没有实践经验做基础,完全坐在屋子里是写不出来的。

就人口与计划生育立法来说,我比在座的同志可能参加得早一些。我在1980年就参加了这个法的审议工作。当时的计生委领导同志在法制委员会上做了说明。但是说明以后,法制委员会六七十位委员各抒己见,意见相当不一致。原因固然是多方面的,归根到底是缺少有说服力、行之有效的实践经验。我们常说,法律是党的成熟政策的法制化。换一句话说,把党的成熟政策通过法定程序制定为法律,成为人人遵守的规范。这两句话都是一个意思。我们国家的法律,特别是在现阶段要以政策作基础。《人口与计划生育法》现在之所以能够出台,我认为,归根到底是在党的领导之下,经过方方面面的努力,经过二十多年的实践,我们形成了一条有中国特色的综合治理人口问题的基本经验;形成了一套在我国行之有效的政策、制度、措施和办法。这些政策、制度、措施和办法,概括起来说就是:一项基本政策,三个为主,三个结合,还有最近几年提出的“两个转变”。我国计划生育基本政策是在实践中形成的。这个政策最新的表述写在2000年的中央8号文件中,即国家鼓励晚婚晚育,提倡一对夫妇生育一个子女,符合法律法规规定条件的可以合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体办法由各省、自治区、直辖市规定。这就是党和国家实行多年的计划生育的基本政策。三个为主就是以宣传教育为主,以日常工作为主,以避孕为主。三个结合就是计划生育要跟农村发展经济相结合,要跟农民的发家致富相结合,要跟建设文明幸福的家庭相结合。这个口号在农村已开始深入人心。最近计生委的同志提出了“两个转变”,就是在计划生育工作思路和工作方法上,由仅就计划生育抓计划生育向与经济社会发展相结合,采取综合措施解决人口问题转变;由以社会制约为主向迈步建立利益导向和社会制约相结合,宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变。这样把工作提得更深入了。计划生育之所以能够立法,归根到底是靠这些基本经验。我想在形成这些基本经验的过程当中,计生系统的同志从上到下是功不可没。没有这些基本经验做基础,法立不出来。从政策到法律这样一个立法思路,比较集中地体现了我国现阶段制定法律的一个特点。

从党的十五大开始,我们党和国家在努力推进依法治国、建设社会主义法治国家。依法治国的中心问题是依法行政的问题。在国家几项重大的权力当中,譬如说立法权、司法权、行政权、军事指挥权,其中,行政权是对群众影响最经常、最普遍、又是最直接的一项权力。特别是我国现在还没有实现向“小政府、大社会”的转变,我们每一个人几乎每天都要跟行政权打交道,生老病死、医食住行、上学就业都离不开跟政府打交道。用好行政权可以很好地维护群众的权利,但是搞得不好也非常容易侵犯群众的权利,包括计划生育工作在内。计划生育工作这二三十年主要是靠地方性法规、行政措施来办事。应该说是有成效的。但是,在这当中也发生了一些不好的情况。譬如说,强迫命令、乱罚款、乱收费,也确实发生了一定的负面影响。过去法制不健全,我们的一些计划生育干部不怎么依法办事、群众法制观念也不强,在这种情况之下,干部的工作只要不出大格、不是太离谱,群众也不会提出来。当然少数地方矛盾是比较尖锐的,搞得我们基层政权跟群众的关系比较紧张。现在国家一再讲依法治国、依法行政,这个问题就提出来了。现在提起行政复议、行政诉讼的不少。依法治国、依法行政对人口与计划生育工作提出来一个挑战;需要按照法制的思路来解决这个问题。

依法行政对于行政工作、对于计划生育工作到底提出来那些要求?今天没有时间展开说,我想依法行政对于行政工作的要求主要是这么三条。第一条就是职权法定。就是行政机关所行使的职权必须由法律法规规定,你不能行使没有法律法规规定的职权。在这个原则下还有两条界限,一个叫越权无效。你超越了法律法规行使职权,这个行政行为是无效的。打起官司来,你要败诉。再一个叫失职违法。因为行政职权也是职责,公共权力不能放弃。如果怕得罪人、为减少摩擦,对违法现象放任自流,不管了,也是违法的。现在《行政处罚法》实施了几年,《人口与计划生育法》颁布,可能有些人想,为了减少摩擦、减少当被告,我放任不管了,这也是违法。第二就是行使行政职权一定要按照法定程序。现在一些行政法已经规定了明确的程序,特别是《行政处罚法》。程序是行使行政权力的方式、步骤、时限的总称。有两个问题要特别注意,一个是公开的原则,就是行使行政职权的依据要公开。锁在抽屉里的东西、大家见不到的东西,不能当依据。行政决定也要公开,不能背着人家做决定,要人家接受。总的来说是不能黑箱作业。程序里面还有一个很重要的问题,就是当你作出行政决定不利于相对人的时候,要听取当事人的申辩、陈述,重大的事情要有听证会。第三点依法行政要求有权力救济。权力救济的渠道是两条,一条是可以到行政机关的上级机关申请复议,一条是对行政机关的决定不服可以到法院提起诉讼。如果行政机关确实做错了,真的侵犯了群众的利益,那么就要判决行政机关败诉,并要按照《国家赔偿法》给予行政赔偿。我想这就是依法行政对于包括计划生育部门在内的各个行政机关提出来的要求,因为有这样一种要求,完全靠地方性法规、靠行政措施推行这项工作是明显的不适应。我理解,依法治国、依法行政对于《人口与计划生育法》的出台起到了催生的作用。

二、《人口与计划生育法》基本的立法指导精神。《人口与计划生育法》也像其他法律一样,条文不少,有47个条文。在这些条文的背后,每个法律都有一个或几个立法的指导精神。这个指导精神就像一篇文章的主题思想,有时是公开的,有时是隐含的,但是它是统帅、支配这些条文的灵魂。我们在研究、贯彻这些具体条文、具体规定时,还应该研究它的立法指导精神。这样执行起来,就更自觉、更清醒,不至于左右摇摆。那么《人口与计划生育法》的立法基本指导精神是什么?我理解是以下三个:第一个指导精神是,立足于我国国情,稳定实行多年的计划生育的基本政策。既要有利于我国国内的计划生育工作,又要基本上为国际社会所接受。这个精神是贯穿始终的。在立法过程当中,一直是围绕这个精神来处理问题的。什么是我国的基本国情?法律上也有所表述,大致是这么几条:第一,我国人口众多。第二,我国人均资源相对较少。第三,尽管现在我国GDP年增长达到7%以上,但是总体说我国经济不发达。第四,社会保险尤其是农村的社会保险现在并没有真正建立起来。第五,因为物质条件的原因、传统观念的影响,人们的生育观念还没有发生普遍的转变。可能在城市、沿海地区,相当一部分人的生育观念转变了,但多数人的生育观念没有基本转变。面对这样一个国情,就应该像中央所说的,坚定不移地、坚持不懈地、长期地抓计划生育,贯彻基本国策,这个不能动摇。特别是不能因为国外有一些不同的声音,有一些噪音,就发生动摇。国外的情况应该这样来看,我想因为政治斗争的原因,价值观念的原因,加上宗教信仰方面的复杂原因,我们的计划生育政策、办法,要想完全为国际社会所接受,我看是做不到的。所以,我们不必去迎合西方的一些价值观。西方某些政客当年攻击我们的计划生育,小平同志曾经很尖锐地指出来,他们有些人是别有用心的。我体会这句话,就是揭露他们不愿意看到中国通过计划生育使国家发展起来,这是问题的实质。但是问题还有另一个方面,我们和西方敌对势力在“人权”问题上的争论,并不意味着我们不保护人权。党和国家对人民群众生命、健康历来是高度重视的。在法律法规的表述上要注意不授人以柄,要减少摩擦。我们常说要为国家的发展创造一个有利的国际环境,其中包括这件事。

第二个指导精神,就是抓好计划生育工作主要应该靠国家的指导、服务,靠群众的自愿,同时对于违反计划生育的人也应该有必要的控制办法、制约措施。为什么要强调国家指导、服务,强调群众自愿?从法律上说,这涉及到对一个基本人权的认识问题。我国宪法法律规定的基本人权,大体上可以划分为两种,一种是宪法法律赋予的基本权利,譬如说选举权、出版权、特种行业经营权等;还有一种基本的权利,它是先于国家、先于法律发生的,譬如生育权,生育问题在国家出现以前就有了,原始社会就有。法律赋予的权利,对于特定的人,可以通过法律来剥夺。譬如选举权,选举作为一种政治现象,不是从来就有的。在封建社会,权力属于国王、皇帝一个人,它不会有选举制度,各级官吏都是由朝廷任命的。那么什么时候才有选举这种政治现象?就是国家权力归一个阶级、几个阶级或者归全体公民所有的时候,这一个阶级、几个阶级、全体公民又不能直接行使国家权力,这个时候才有选举的现象,通过选举代表(西方国家称议员)行使国家权力。我国《宪法》规定,中华人民共和国一切权力属于人民,但是十二亿人怎么行使这个权力?只能通过人民代表大会制度,用代表制来解决。人民代表由人民群众选举出来代表人民群众行使国家权力。这就要有选举法,赋予十八岁以上公民选举权。法律赋予的权利,对特定的人譬如严重的刑事犯罪,可以附加剥夺政治权利。而那些与生俱来的、先于国家、先于法律的权利,譬如生育权,从法律上说是不能够被剥夺的。只能有一条界限,你在行使个人权利时,不能侵犯国家、集体的、社会的和他人的权利。所以说,计划生育只能通过国家指导、服务、建立社会保障制度等等一套办法来解决,不能够强迫命令。“三为主”就体现了这个精神。但是,问题是确实有些地方,光靠讲道理、靠说服教育,在生育观念没有发生普遍转变的时候,确实不解决问题。越到基层,大家越感到这个难度。所以,法律也还确定了必要的控制措施、必要的法律责任。控制措施主要是讲对生育过程的控制,现在的《人口与计划生育法》,有些人没有细看,说好像这个问题简单了,生就生,生完了就征社会抚养费。不能这样理解,计划生育法明确规定了对生育过程的控制。譬如,国家机关、社会团体要各司其职,把本系统、单位的问题解决好。计划生育服务人员要指导育龄夫妇采取适合的避孕措施。计划生育指导站、医院,要进行孕情检查、随访服务。育龄夫妇要接受随访服务,这也是作为义务规定下来的。还要预防和减少非意愿妊娠。计划生育工作是要有目标管理,该生一个的就是一个,该生两个的就是两个,但是不能光靠目标管理,也不能光靠事后追究,要把着眼点放在过程控制上。基层计生委的同志原来总是说,《人口与计划生育法》为什么总不出台,天天盼、年年盼,现在出台了,叫做“千呼万唤始出来”,有国家大法可依了。但是从另一个角度来说,它也给计划生育工作提出了一个新的标准、新的要求。这个要求更高了,难点就在生育过程的控制上,既要有力度,又不能强迫命令。当然法律也规定了必要的法律责任。其中特别是把原来的超生罚款改成了社会抚养费。从法律规范上说,原来的超生罚款不是太严谨,所以党中央国务院的8号文件已经把它改成了征收社会抚养费。

关于社会抚养费,我想讲两点。第一是它的合理性。因为你超生,增加了人口,除去个人的负担外,势必增加对资源的利用和消耗,增加了社会的投入,包括教育、卫生、公益事业等的投入。你承担一些社会抚养费是合理的。第二,对有超生欲望的人来说,能够起到一定的抑制作用。所以,中央8号文件这个写法,我看比原来的超生罚款更合理。当然对于超生的党团员、国家干部,不只是要缴社会抚养费,还要给予必要的处分。

第三个立法指导精神,就是法律和法规的关系。《人口与计划生育法》作为一个法律,规定了计划生育的基本制度,并给各地的法规留下了相当大的空间。各地可以因地制宜,规定一些灵活的措施。用形象的话来就,它是“两层楼”的体制。一层楼就是中央的立法,包括全国人大,也包括国务院。再一层楼就是地方的立法,包括地方性法规和自治条例、单行条例,也包括有些规章。法律规定的是基本制度,譬如说,基本的生育政策、开展计划生育工作的基本原则、计划生育部门和计划生育服务站的基本职责,等等。更具体、更细化的东西,如哪些家庭可以生育第二个子女、奖励办法如何定,等等,有待于地方性法规和自治条例、单行条例等来填充。之所以是“两层楼”的体制,是因为我们国家太大,发展很不平衡,只能这样做。现在沿海、内地情况差别太大,上海的人口出生率已经低于6‰,低于西方国家。但是,我国内地特别是贫困地区出生率还是比较高的。采取这样的办法适应我国的情况。所以各地要把握这样一个精神,可以结合当地的情况,做一些细化、补充性的工作。但是有一条需要提示一下,就是《宪法》、《立法法》规定的法制统一。法制统一从立法上讲,我体会是三层意思。第一层是我们一切法的形式包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例都不能跟《宪法》相抵触。第二层是下位法不能抵触上位法。第三层是同位法之间,如都是行政法规、地方性法规也不能相互抵触。由此形成一个以《宪法》为基础、内部和谐一致的法律体系。所以法制统一的问题还要重申。这里规定的计划生育的基本制度,大家在地方立法中要把握住,不要突破。当然,可以补充,可以细化,把授给地方的权力用好用足,但是越权无效,抵触也是无效的。其中尤其要注意行政处罚问题。过去处罚比较乱,现在法律把它规范了,再不能出现群众说的“该刮不刮,上房揭瓦;该流不流,杀猪牵牛”。 法律把超生罚款一律改成了社会抚养费,那么超生就不能再罚款了。上位法、《人口与计划生育法》对有些事情没有规定行政处罚,地方也不能规定。对上位法规定的行政处罚,大家知道,《行政处罚法》第11条第2款有一个限制,你只能在法律规定的行为、幅度、种类之内规定处罚,这个框架也不能突破。既然立了法,既然强调法制统一,也只能这样做。在法制统一的前提之下,我希望各地的地方性法规能够制定得更切合地方实际,能够更起作用。

第二部分 释义 第一章 总则

总则是法律中开宗明义、统领全篇的部分。一般来讲,凡是结构比较复杂,设有“章”这一层次的法律都有总则。总则的内容一般包括立法依据、立法任务、立法宗旨、基本原则、调整对象等,这些内容体现一部法律的立法精神,起到“纲”的作用。人口与计划生育法是指导、规范、保障我国人口与计划生育事业发展的重要法律,作为这部法律的总则,本章共有八条,规定了本法的立法目的和依据;实行计划生育是国家的基本国策;开展人口与计划生育工作与提高妇女素质和地位的关系;依法行政;人口与计划生育工作的领导机关;政府有关部门在人口与计划生育工作中的职责分工;有关社会团体、企业事业组织和个人在人口与计划生育工作中的责任;奖励等内容。本章中规定的上述内容,体现在整部人口与计划生育法中。人口与计划生育法的其余各章均以总则为主线,贯穿了总则的基本精神和原则。

第一条 为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展,推行计划生育,维护公民的合法权益,促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步,根据宪法,制定本法。

【释义】 本条是关于人口与计划生育法立法目的和立法依据的规定。

《宪法》规定:“国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。” “夫妻双方有实行计划生育的义务。”可见,计划生育作为我国的一项基本国策载入宪法。

新中国成立50年来,特别是改革开放以来,经过全国人民艰苦不懈的努力,我国人口与计划生育工作取得了举世瞩目的成就:在经济还不发达的情况下,人口过快增长的势头得到有效控制,使生育水平下降到更替水平以下,全国基本实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低自然增长的现代人口再生产模式的历史性转变,1998年人口自然增长率首次低于10%;出生人口素质不断提高,婴幼儿健康水平得到很大改善;人民群众传统婚育观念明显转变,计划生育这一基本国策基本上已为人民群众所接受。我国成功地探索出一条具有中国特色的控制人口数量、提高人口素质、综合治理人口问题的道路,计划生育工作有力地促进了综合国力的提高、社会的进步和人民生活的改善。

同时还应看到,目前我国生产力水平还比较低,各地方发展很不平衡,社会保障制度尚不健全,原有的一些计划生育政策措施随着改革的深化逐渐失效,落后的生育观念的影响还将长期存在。因此,未来几十年中,稳定低生育水平的任务仍然是重大而艰巨的,计划生育工作中还存在着一些问题和困难:一是,计划生育政策的贯彻实施很不平衡,有些地方开展计划生育工作比较困难,刁难、阻挠计划生育干部执行职务的情况时有发生。我国计划生育工作重点、难点在农村、老少边穷地区。在立法论证过程中,一些同志建议抑制低素质人群的生育,适当放宽高素质人群的生育限制,没有被采纳。但是广大农村、老少边穷地区生产力发展水平较低,医疗卫生条件较差,却是不争的事实。中央提出,计划生育工作要整体推进与分类指导相结合,在抓好全国计划生育工作的同时,继续把工作重点放在农村,特别是中西部地区的农村,发挥城市和东部地区的示范作用,针对西部地区生育率较高、贫困人口比例较大、城市化水平较低的状况,不折不扣地贯彻实施法定的生育政策。随着农村经济发展、教育的普及、卫生条件的改善,影响城乡人口后天素质差异的因素会逐渐缩小。二是,计划生育工作涉及多个部门,有些地方有关部门相互配合不够,难以形成计划生育综合治理。三是,有些地方存在计划生育干部滥用职权、以罚代管的现象,需要用法律来规范、约束执法人员的行为。计划生育是我们必须长期坚持的基本国策。在实现了人口再生产类型转变的同时,人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平,提高出生人口素质。1994年国际人口与发展大会以后,国际上普遍认为计划生育工作应转向与人口发展、保障公民生殖健康需求密切结合。为了稳定低生育水平,做好计划生育工作,根据当前实际情况,在总结地方立法和实践经验的基础上制定统一的人口与计划生育法,是迫切需要的。

广东省人大常委会1980年2月通过了《广东省计划生育条例》,这是我国第一部计划生育地方性法规。目前除了西藏、新疆(西藏和新疆颁布有政府计划生育规章)外,全国各省、自治区、直辖市都颁布了地方计划生育条例。目前,我国已加入17个国际人权公约。其中涉及人口与计划生育的主要有:《消除对妇女一切形式歧视公约》、《儿童权利公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等。国际性文件涉及人口与计划生育的主要有:1974年世界人口会议通过的《世界人口行动计划》、1984年国际人口会议通过的《墨西哥城人口与发展宣言》、《关于进一步执行〈世界人口行动计划〉的建议》、1994年国际人口与发展大会通过的《国际人口与发展行动纲领》等。上述公约和文件涉及的人权主要包括生命权、生育权、生殖健康权、受教育权、获得适当的生活水准的权利、发展权等。这些为《人口与计划生育法》的制定、贯彻实施提供了坚实的基础。

二战以后,一些发展中国家出于对人口快速增长的担心,颁布了控制人口的法律;同时,发达国家出于对妇女健康和权利的考虑,也逐步使避孕、绝育和堕胎合法化。

人口问题的本质是发展问题,能否解决好人口问题,直接关系到人民生活改善、全民素质提高和中华民族的兴衰。同时,人口与计划生育问题也要在发展中加以解决。要做到人口与发展综合决策,把人口与计划生育工作纳入经济和社会发展的总体规划,加快经济和社会发展,高度重视科技和教育,努力提高人民生活水平和国民素质,制定完善各项配套政策,促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展。随着改革开放深化,中国加入世界贸易组织以及《人口与计划生育法》适时出台,只要正确贯彻实施《人口与计划生育法》,我国人口与计划生育的状况会逐渐走上良性循环的轨道。

生育权是公民的一项基本权利。《妇女权益保障法》明确规定:“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利,也有不生育的自由。”我国已加入的国际公约规定:所有夫妇和个人都有自由和负责任地决定生育数量和间隔并为此获得信息、教育和手段的基本权利。公民依法行使生育权应当受到法律保护。借鉴有关国际公约关于生育权的规定,总结我国计划生育工作以宣传教育为主、服务为主、避孕为主的经验,本法规定:“公民有生育的权利,也有依法实行计划生育的义务,夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。” “计划生育、教育、科技、文化、卫生、民政、新闻出版、广播电视等部门应当组织开展人口与计划生育宣传教育。大众传媒负有开展人口与计划生育的社会公益性宣传的义务。学校应当在学生中,以符合受教育者特征的适当方式,有计划地开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。”“各级人民政府应当采取措施,保障公民享有计划生育技术服务,提高公民的生殖健康水平。”“实行计划生育,以避孕为主。” “国家创造条件,保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术,应当保证受术者的安全。”并规定:“实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。”所需经费,“按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障”。这样规定,保护了公民的生育权,并为公民生育权的行使提供了保障条件。同时,任何权利的行使也意味着责任。夫妇和个人在行使生育决定权时,应认真考虑他们的情况以及他们的决定对其子女和他们所生活的社区的平衡发展有何影响。个人的生殖行为与社会的需要和愿望应该互相协调。各国政府可以做出较多的努力去帮助其人民以负责的态度做出有关生育的决定。人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题,是制约我国经济和社会发展的关键因素。控制人口数量、提高人口素质,是实现我国社会主义现代化建设宏伟目标和可持续发展的重大战略决策。为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展,推行计划生育,维护公民的合法权益,促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步,有必要制定人口与计划生育法。

第二条 我国是人口众多的国家,实行计划生育是国家的基本国策。

国家采取综合措施,控制人口数量,提高人口素质。

国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度,开展人口与计划生育工作。

【释义】 本条是关于实行计划生育是国家的基本国策以及如何实现这一基本国策的规定。

人口众多仍然是我国确立计划生育政策所考虑的首要问题。未来十几年,我国人口数量还将持续增长,预计年均净增1000万人以上,人口素质不高的状况短期内难以根本改变,劳动就业压力进一步加大,人口老龄化问题更加突出,人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾依然尖锐。由我国的基本国情决定,必须实行较为严格的限制生育数量的计划生育政策。计划生育是我国的一项基本国策,这一基本国策贯穿《人口与计划生育法》始终。其主要内容包括:控制人口数量;提高人口素质;出生婴儿性别比正常;育龄群众享有生殖保健服务,普遍开展避孕节育措施的“知情选择”;形成新的婚育观念和生育文化;建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障体系和工作机制等。生育调节是这一基本国策的核心内容。综合考虑我国经济社会协调发展和可持续发展的需要、当前的人口形势和对未来人口发展前景预测,也考虑到不同地区、不同民族、不同社会群体的实际情况和群众的生育意愿及接受能力,本法规定:“国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”“少数民族也要实行计划生育,具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

目前我国生产力水平较低,地区发展不平衡,社会保障制度尚不健全,传统生育观念的影响还将长期存在,实行计划生育仍有相当难度。任何政策的偏差、工作的失误以及外部环境的不利影响,都可能导致生育率的回升。为贯彻计划生育这一基本国策,必须采取以下措施:

人口与发展综合决策。加快经济和社会发展,高度重视科技和教育,努力提高人民生活水平和国民素质,把人口与计划生育工作纳入经济和社会发展的总体规划,制定完善各项配套政策,促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展。

不折不扣地执行法定的生育政策。我国20世纪70年代初全面实行计划生育。1980年起,各省(区、市)根据中央关于生育政策的总体要求,结合各地实际情况,相继制定了地方计划生育条例,对具体的生育政策作出规定。从全国范围来看,各地对非农业人口的生育数量的规定基本一致,即一对夫妇只生育一个孩子,特殊情况可以照顾再生育一个孩子。对农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况:一种是一对夫妻只生育一个孩子,特殊情况照顾再生育一个孩子,照顾面约在10%;第二种是第一个孩子是女孩的,可以照顾生育第二个孩子;第三种是普遍允许有计划地生育两个孩子。对于少数民族,一般实行宽于汉族的生育政策。2000年,中央提出:“今后十年人口与计划生育工作的目标是:到2010年末,全国人口总数(不含香港、澳门特别行政区和台湾省)控制在14亿以内,年均人口出生率不超过15‰. ”中央总结以往做法,规定:“国家鼓励晚婚晚育,提倡一对夫妇生育一个子女,依照法律法规合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体政策规定由各省、自治区、直辖市制定。”这是《人口与计划生育法》关于生育政策规定的立法基础。

综合治理人口问题。动员全社会力量,建立政府领导、部门指导、各方配合、群众参与的工作机制,做到优势互补、资源共享、各负其责。采取法律、教育、经济、行政等措施综合治理人口问题。

国家指导与群众自愿相结合。国家制定政策并提供必要的保障措施,兼顾国家利益和个人利益、长远利益和近期利益、整体利益和局部利益,实行行政管理与群众工作相结合,以促进群众生育观念的根本转变为立足点,组织和引导群众积极参与人口与计划生育工作,提高群众实行计划生育的自觉性。

整体推进与分类指导相结合。在抓好全国计划生育工作的同时,继续把工作重点放在农村特别是中西部地区的农村。发挥城市和东部地区的示范作用,进一步落实宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主的“三为主”方针,严格控制人口增长。做到经济要上去,人口数量要下来,人的素质要提高。

以人的全面发展为中心。尊重人民群众作为计划生育主人的地位,维护其合法权益。把计划生育工作与发展经济、帮助群众勤劳致富、建设文明幸福家庭有机结合起来。依靠科技进步,提供优质服务。

国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度,开展人口与计划生育工作:

教育、科技、文化等部门要密切配合,利用各种传媒,采用多种方式,大力开展人口与计划生育基础知识的公益性宣传,在全社会形成有利于计划生育的良好氛围。深入开展“婚育新风进万家”和文化、科技、卫生“三下乡”活动,大力宣传和普及避孕节育、优生优育、生殖保健的科学知识,引导广大群众树立晚婚晚育、少生优生、生男生女都一样等科学、文明、进步的婚育观,努力建设社会主义新型生育文化。各级各类学校要重视人口与计划生育教育工作,中等以上学校普遍开设人口及青春期、性保健讲座或课程。加强计划生育法制宣传,增强干部群众的法律意识。提高依法行政水平,严格执法,文明执法,充分发挥群众监督和舆论监督的作用,切实维护群众的合法权益,使人口与计划生育工作全面走上依法管理的轨道。

依靠科技进步,发展计划生育事业。加快人口与计划生育领域的科学研究和技术创新工作。开发、推广避孕节育、优生优育、生殖保健的新技术和新产品,发展生殖健康产业。加强计划生育药具及保健用品市场管理,规范市场行为。

开展以技术服务为重点的优质服务。计划生育部门是人口与计划生育技术服务综合管理部门,计划生育和卫生部门要根据各自职责,密切配合,围绕生育、节育、不育共同做好计划生育技术服务和生殖保健服务。基层计划生育技术服务人员要深入千家万户,指导育龄群众选择以长效避孕措施为主的安全、有效、适宜的避孕方法。各级政府要加强对县(市)、乡(镇)、村计划生育技术服务机构和医疗、保健机构服务网络的管理,充分利用现有卫生资源,改善服务条件,规范服务标准,增强服务能力。

建立健全奖励和社会保障制度。计划生育奖励与社会保障是指运用补偿、奖励、优惠、优先、扶持等经济手段,对群众实行计划生育、落实避孕节育措施给予基本的社会保障,并使实行计划生育的家庭得到多方面的实惠,激励育龄群众自觉实行计划生育。本法专设了“奖励与社会保障”一章,明确规定:“国家对实行计划生育的夫妻,按照规定给予奖励。” “国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度,促进计划生育。国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目。有条件的地方可以根据政府引导、农民自愿的原则,在农村开展多种形式的养老保障办法。”对于晚婚晚育的公民给予奖励婚假和奖励生育假或者其他福利待遇。对于领取《独生子女父母光荣证》的夫妻,享受国家规定的有关奖励。对实行计划生育的家庭发展经济,给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠;对实行计划生育的贫困家庭,在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照顾。另外,还授权各省(区、市)结合实际情况制定具体实施办法。

提高人口素质,是关系到中华民族兴旺发达的大事,是国家人口政策不可分割的重要内容。要把控制人口数量和提高出生人口素质放在同样重要的位置。人口素质包括先天素质和后天素质,先天素质包括孕育健康的婴儿,降低出生缺陷。提高出生人口素质是全面提高人口素质的前提,我国出生人口素质工作面临不少问题和新的挑战。要认真贯彻实施《母婴保健法》,大力开展宣传教育,普及提高出生人口素质的科学知识。要积极研究、开发和推广提高出生人口素质的现代科学技术与方法,积极采取措施,加强优生指导,减少出生缺陷的发生。要动员计划生育、卫生、民政、教育等部门和社会各界综合治理、齐抓共管。本法规定,“国家采取综合措施,控制人口数量,提高人口素质。”“人口与计划生育实施方案应当规定控制人口数量,加强母婴保健,提高人口素质的措施。”“各级人民政府应当采取措施,保障公民享有计划生育技术服务,提高公民的生殖健康水平。”“国家建立婚前保健、孕产期保健制度,防止或者减少出生缺陷,提高出生婴儿健康水平。”

出生婴儿性别比也是人口政策一个重要方面。出生婴儿性别比是指一定时期内,活产男婴与活产女婴之比。正常的出生人口性别比,应是每出生100名女婴,相应有102-107个男婴出生。否则,就被视为异常。出生人口性别比长期偏高,将会产生一系列严重的社会、经济问题,影响未来的社会稳定和发展。影响出生婴儿性别比的直接原因主要是利用B超进行非医学需要的胎儿性别鉴定,深层次的原因是重男轻女、传宗接代的传统思想根深蒂固。为此,《母婴保健法》规定,严禁采取技术手段对胎儿进行性别鉴定。违反法律规定进行胎儿性别鉴定者,由医疗保健机构或者卫生行政部门根据情节给予行政处分,情节严重的,依法取消执业资格。本法重申了严禁对胎儿进行非医学需要的性别鉴定;严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠,规定对违反法律规定进行性别鉴定者,由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正,给予警告,没收违法所得,并处罚款;情节严重的,由原发证机关吊销执业证书;构成犯罪的,依法追究刑事责任,等等。有些地方规定,经批准生育第二个孩子,怀孕后无正当理由自行终止妊娠的,其《生育证》作废,并不再照顾生育。

第三条 开展人口与计划生育工作,应当与增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。

【释义】 本条是关于开展人口与计划生育工作与提高妇女素质和地位的关系的规定。

目前,我国开展人口与计划生育工作所面临的现状是,生产力水平还比较低,各地方发展很不平衡,社会保障制度尚不健全,落后的生育观念的影响还将长期存在。这些问题的解决,最根本的是有赖于我国社会经济全面发展。同时,提高妇女素质和地位是一个很重要的方面。妇女接受教育,有利于生育观念的转变,妇女充分就业,可以提供生活保障,解决后顾之忧,增进妇女健康,有利于提高出生人口素质,等等。总之,妇女在繁衍后代、养育子女及家庭生活中扮演着重要的角色,承担着重要的责任。能否在计划生育工作中充分体现和保护妇女的合法权益,直接关系到计划生育基本国策的落实。因此,《人口与计划生育法》规定:“开展人口与计划生育工作,应当与增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。”

如何增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位,《妇女权益保障法》和《母婴保健法》做了明确规定:

关于文化教育权益。《妇女权益保障法》规定:国家保障妇女享有与男子平等的文化教育权利。学校和有关部门应当执行国家有关规定,保障妇女在入学、升学、毕业分配、授予学位、派出留学等方面享有与男子平等的权利。学校应当根据女性青少年的特点,在教育、管理、设施等方面采取措施,保障女性青少年身心健康发展。父母或者其他监护人必须履行保障适龄女性儿童少年接受义务教育的义务。政府、社会、学校应针对适龄女性儿童少年就学存在的实际困难,采取有效措施,保证适龄女性儿童少年接受当地规定年限的义务教育。各级人民政府和有关部门应当采取措施,组织妇女接受职业教育和技术培训。

一个人的生育观如何,不仅受到社会经济环境和经济发展水平的制约,而且与她的文化水平、科学素养以及对子女健康成长的预期等密切联系。文化素质较高的人口由于有着较为理性的生育观,追求优生优育而少生。一方面,他们在计划生育方面表现出更多的自觉性;另一方面,由于生育较少的子女,这些子女能够在多方面得到保障,能够健康地成长。不仅身体素质较好,更重要的是接受教育的机会增多,能够培养较高的文化素质。

关于劳动权益。《妇女权益保障法》规定:国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利。各单位在录用职工时,除不适合妇女的工种或者岗位外,不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。实行男女同工同酬。在晋职、晋级、评定专业技术职务等方面,应当坚持男女平等的原则,不得歧视妇女。任何单位均应根据妇女的特点,依法保护妇女在工作和劳动时的安全和健康,不得安排不适合妇女从事的工作和劳动。妇女在经期、孕期、产期、哺乳期受特殊保护。任何单位不得以结婚、怀孕、产假、哺乳等为由,辞退女职工或者单方解除劳动合同。

关于人身权利。妇女的生命健康权不受侵犯。禁止用迷信、暴力手段残害妇女。为了保障母婴健康,《母婴保健法》主要规定了婚前保健和孕产期保健。

另外,《妇女权益保障法》还规定了妇女的政治权利、财产权益和婚姻家庭权益。

第四条 各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政,文明执法,不得侵犯公民的合法权益。

计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。

【释义】 本条是关于计划生育工作中必须依法行政和计划生育工作人员依法执行公务受法律保护的规定。

依法行政、文明执法是对国家工作人员的基本要求。各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中也不例外。依法行政,就是要严格依照法律规定办,不能干法律没有规定的事,特别是“牵牛扒房子”等侵犯公民合法权益的事情不能再发生了。再好的法律如果不严格执行也等于一纸空文。只有正确贯彻实施《人口与计划生育法》,计划生育这一我国的基本国策才能落到实处。

我国是在生产力不发达、社会保障制度不健全、保障水平比较低的情况下开展计划生育工作的,群众实行计划生育不可避免地会遇到一些生活、生产和养老等方面的实际问题。在计划生育工作中,各级人民政府及其工作人员在依法行政,文明执法,维护公民合法权益上,尤其应当注意以下几个方面:

不折不扣地落实法律中规定的奖励与社会保障措施。在目前生产力水平下,群众实行计划生育不可避免地会遇到一些生活、生产和养老等方面的实际问题,为了帮助群众解决实际困难,保障他们的基本需要,鼓励、引导群众自觉实行计划生育,《人口与计划生育法》中规定了计划生育奖励与社会保障的内容。能否严格落实法律中规定的奖励与社会保障措施,是计划生育这一基本国策能否成功的关键。各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中必须严格依法行政,将这些规定落到实处,不要成为口号和宣言。这些规定主要有:本法规定的“自愿终身只生育一个子女的夫妻,国家发给《独生子女父母光荣证》。” “获得《独生子女父母光荣证》的夫妻,按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。” 并规定了有关奖励措施,即“省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定,结合当地实际情况,制定具体实施办法”。当前,社会保险制度正在加快建立,商业保险也在迅速发展。随着改革的深化和社会的发展,相对于奖励措施而言,社会保障制度在推动计划生育中的作用越来越重要,是落实生育政策的保障条款,与基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度相衔接。本法规定:“国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度,促进计划生育。国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目。”各地方根据国家政策对独生子女父母一直实行奖励。地方性法规根据各地的实际情况,规定了许多奖励与社会保障措施:如对晚婚、晚育者增加婚假、产假;发放独生子女保健费或生育独生子女夫妇的奖励费;加发独生子女父母退休金或养老保险金;对符合生育第二个孩子而自愿放弃生育并领取《独生子女父母光荣证》的夫妻一次性发给奖金;对农村独生子女户和父母一方已绝育的双女户减免学杂费;对育龄群众免费提供避孕药具、免费提供节育技术服务、免费治疗节育手术引起的并发症;城镇分配住房,农村划拨宅基地时,对独生子女户予以优待或按两个人计算面积;农村扶贫救济,发展生产的资金、项目和生产技术培训方面对独生子女户和父母一方已绝育的双女户予以优先或优惠;农村划分自留地、口粮田或承包地时,对独生子女可按两个人的份额划拨;在就业、招工、升学等方面,对农村独生子女户和父母一方已绝育的双女户予以优先或优待;对农村独生子女户和父母一方已绝育的双女户办理计划生育保险。这些措施在人口与计划生育法颁布实施后仍然有效,要保证落实。

依法征收社会抚养费,用于计划生育事业。由于我国人口压力很大,在推行计划生育之初,计划生育工作难做,地方立法对超生都规定了经济限制措施。对公民的生育行为实行经济限制的制度始于80年代初,当时各省(区、市)计划生育条例中均规定对公民的生育行为实行经济限制,其名称为“超生罚款”; 1994年后改称为“计划外生育费”,个别省改为“社会抚养费”; 2000年3月,中央文件明确规定实行征收社会抚养费制度。考虑到超生给社会增加了负担,理应对社会给予适当补偿,依据中央文件规定,本法规定,“不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的,自欠缴之日起,按照国家有关规定加收滞纳金;仍不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”社会抚养费的征收管理办法由国务院制定。贯彻实施这一规定时,要严格依照法定条件进行,不得使征收社会抚养费成为一种创收的手段,侵犯公民的合法权益,并应将征收的社会抚养费上缴国库,用于计划生育事业,不得挪作他用。审计部门要加强监督检查,严肃查处社会抚养费征收、管理和使用中出现的问题。地方规定大致分为两种情况:对计划外生育者征收一定数额的计划外生育费;还有几个省规定,对照顾生育两个孩子的育龄夫妻征收一定数额的社会抚养费。第二种情况不符合本法的规定,应当予以修改。

我国生育政策的制定和完善必须充分考虑群众的实际困难和承受能力,使广大群众能够接受和执行。本法突出了以人为本、维护妇女生育权的思想。我国的人口与计划生育立法的目的,是逐步创造我国经济社会协调发展和可持续发展所需要的人口环境和条件,因此,要求计划生育工作人员以说服教育为主,依法行政,坚决杜绝强迫命令,更不能侵犯公民合法权益。

同时也要考虑到计划生育工作是一项极其艰难的工作。现行生育政策虽然已逐步被广大群众理解和接受,群众的生育意愿也较实行计划生育之初发生了很大变化,但与现行的生育政策相比,仍然有较大差距,在今后相当长的时期内,人们的生育意愿仍将明显高于现行生育政策的要求。这就是贯彻实施《人口与计划生育法》所面对的实际情况,所以,执法难度可想而知。因此本法在维护公民合法权益的同时,规定计划生育工作人员依法执行公务受法律保护,并对违反者规定了法律责任:“拒绝、阻碍计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的,由计划生育行政部门给予批评教育并予以制止;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

第五条 国务院领导全国的人口与计划生育工作。

地方各级人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作。

【释义】 本条是关于人口与计划生育工作领导机关的规定。

计划生育是基本国策,是各级人民政府的职责。《宪法》第89条规定,国务院负责领导全国的人口与计划生育工作。《宪法》第107条规定,县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的人口与计划生育工作。地方各级人民政府是领导人口与计划生育工作的责任主体,负责领导本行政区域内的人口与计划生育工作。这是本条的立法依据。

政府的坚强领导是做好人口与计划生育工作的根本保证。各级政府要把做好人口与计划生育工作摆到可持续发展战略的首要位置,坚持一把手亲自抓、负总责。认真研究新情况,协调制定符合本地区实际的工作计划,组织各方面力量抓好落实,切实做到责任到位,措施到位,投入到位。要充分发挥国家计划生育委员会兼职委员及其单位和各省、自治区、直辖市人口与计划生育领导小组的作用。定期召开人口工作座谈会,把人口与计划生育工作纳入中央重大事项的督查范围,不定期地对各省、自治区、直辖市进行专题调查和重点检查。听取各省、自治区、直辖市每年本地区人口与计划生育工作情况专题报告。党政干部和计划生育干部要提高自身素质,增强法律意识和法制观念,切实转变工作作风,密切联系群众,关心群众生活,帮助群众解决实际困难,认真做好深入细致的思想工作;要带头执行国家计划生育政策,不得利用职权超生。干部超生的,一律给予政纪处分,不能担任领导职务。具体措施包括:

坚持和完善人口与计划生育目标管理责任制,对政府领导和计划生育部门分别进行责任考核,落实“一票否决”制度。要把领导干部落实计划生育责任制的情况作为衡量政绩和选拔奖惩的重要内容,任期内逐年考核,离任时进行复核,对工作失职的要追究责任。对人口与计划生育工作的考核要突出重点,注重实效,简便易行,把基层的注意力和工作重点引导到为群众提供优质服务、提高工作水平上来。

组织各方面力量抓好落实。人口与计划生育工作是一项政策性强、涉及广大群众切身利益的社会系统工程,各级政府要协调有关部门,动员全社会力量实行综合治理。监察、计划、教育、科技、民族、公安、民政、司法、财税、人事、劳动保障、建设、国土资源、农业、文化、卫生、广播电视、统计、工商等部门要明确在人口与计划生育工作中的职责和任务,制定具体措施。计划生育部门要充分发挥职能作用,协助政府组织、协调、督促、推动各部门落实人口与计划生育政策。要动员各级工会、共青团、妇联和计划生育协会等群众团体,村委会、居委会等基层群众自治组织,企业事业组织等各方面的力量,发挥各自在人口与计划生育工作中的作用。

要按照思想好、作风正、懂业务、会管理、善于做群众工作的要求,加强计划生育干部队伍,特别是乡(街道)、村(居委会)基层计划生育干部队伍建设,落实人员、任务、报酬,从政治上、生活上关心爱护计划生育干部,为他们开展工作创造条件,确保计划生育工作机构的稳定。要加强对计划生育工作人员的教育、培训,提高他们的政治、业务素质和职业道德水准,增强法制观念、群众观念和服务观念。

要把计划生育经费纳入各级政府的财政预算,切实予以保证。逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平,计划生育事业费的增长幅度应高于财政收入的增长幅度。对中西部、少数民族地区、灾区等财政困难地区的计划生育事业费实行投入倾斜。农村税费改革过程中,应切实保障基层计划生育事业费的必要投入。社会抚养费、乡统筹费纳入财政预算后,财政应相应增加计划生育经费的投入。建立多渠道的筹资体制,鼓励民间捐资、社会募捐和国际捐赠。国家支持建立人口与计划生育公益基金。审计部门要加强监督检查,严肃查处社会抚养费征收、管理和使用中出现的问题。

第六条 国务院计划生育行政部门负责全国计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。

县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。

县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内,负责有关的人口与计划生育工作。

【释义】 本条是关于国务院和县级以上地方各级人民政府有关部门在人口与计划生育工作中职责分工的规定。

国务院计划生育行政部门即国家计划生育委员会。县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门指各级计划生育委员会(或人口与计划生育委员会)、计划生育局。农村乡、民族乡、镇人民政府和城市街道设立了计划生育工作机构,配备了计划生育助理员。

按照国务院“三定”方案,国家计生委的主要职责是:拟定计划生育工作的方针、政策;组织起草人口与计划生育的法律、法规草案;协助有关部门制定相关的社会经济政策,推动人口与计划生育工作的综合治理;研究我国人口发展战略,根据国务院确定的人口控制目标,制定全国人口发展中长期规划和人口计划、计划生育事业发展规划,负责计划生育统计工作,组织实施计划生育抽样调查,参与全国人口统计数据的分析研究;组织实施计划生育科学研究的总体规划,组织有关人口与计划生育重大问题的综合性、前瞻性研究;做好流动人口计划生育管理服务工作;制定人口与计划生育宣传教育工作的规划,组织并开展全民性人口与计划生育宣传教育;综合管理计划生育技术服务工作。围绕生育、节育、不育制定生殖保健服务的规划与规范,配合卫生部门做好提高出生人口素质工作,对计划生育技术和药具发放进行指导和监督;编报中央级计划生育事业费和基本建设支出的预、决算及计划生育药具需求计划,管理直属单位财务和国有资产;制定计划生育系统干部队伍建设和教育培训规划并组织实施;负责全国计划生育和有关人口工作的国际交流与合作,管理计划生育国际援助项目;指导有关人口与计划生育社会团体的工作;承办国务院交办的其他事项。

县级以上人民政府计划生育行政部门的主要职责是:结合各地实际,贯彻执行党中央、国务院制订的计划生育方针、政策、法律、法规;根据国家编制的人口规划和人口计划拟定并确保完成本地人口发展规划和人口计划;在当地党委政府领导下,制定并实施人口与计划生育方案,开展经常性的宣传教育、综合服务、科学管理工作;加强基层基础工作和管理服务网络建设,建立计划生育行政管理、技术服务、群众工作队伍,提高队伍素质;深入调查研究,总结经验,指导工作。

由于我国人口与计划生育工作任务艰巨,问题重大,牵涉面广,情况复杂,仅由计划生育部门一家承担监督管理职责是难以胜任的,因此,本条第三款规定,县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的人口与计划生育工作。这样规定,比较符合实际,可以充分发挥各有关部门的作用,更全面和有效地对人口与计划生育工作实施监督领导。1986年,国家建立了计划生育委员会兼职委员制度,地方各级政府成立了人口与计划生育领导小组,明确规定相关部门在人口与计划生育工作中的职责和任务。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内,负责有关的人口与计划生育工作,其主要职责是:参加研究人口与计划生育工作中的重大问题,研究、制定有利于人口与计划生育工作的相关社会经济政策及措施,为落实计划生育基本国策提供政策支持、工作指导、经费保障。

发展计划部门会同计划生育部门研究人口发展的战略、规划,编制人口发展规划,编制并下达人口计划,监督检查执行情况,将人口问题纳入西部大开发战略的总体规划,做到经济要上去,人口数量要下来,人的素质要提高。

财政部门保障人口与计划生育事业发展经费,其增长幅度应高于财政收入的增长幅度。

民政部门协助做好晚婚晚育教育,普及婚前教育,在收养工作中协助做好计划生育工作,要制定有利于计划生育家庭的社会救助政策,对实行计划生育的贫困家庭给予生活保障补助。

劳动和社会保障部门及其他有关部门要从实际出发,通过多种途径,采取优惠措施,建立有利于计划生育的社会保障制度。在城市,积极建立并发展养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度;在农村,坚持政府支持和农民自愿的原则,根据实际情况逐步建立实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。拟定有利于计划生育工作的劳动就业的政策、法规,保证生育妇女的劳动权利和经济利益。

涉农部门制定有利于计划生育的农村产业政策,各级政府及涉农部门要采取小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠等措施,帮助计划生育农户增加经济收入,解决实际困难,提高社会经济地位。各级政府及扶贫开发部门应有计划、有重点地对实行计划生育的贫困户予以优先扶持,提高他们的生产自救和发展能力。农村继续实行“增人不增地,减人不减地”的政策。

卫生部门协同计划生育部门做好计划生育技术指导、质量监督及技术人员的培训工作,指导医疗保健单位做好计划生育技术服务工作,共同做好避孕节育、优生优育、生殖保健知识的宣传和技术服务工作等。计划生育工作以服务为主,卫生部门和计生部门应当合理配置、综合利用卫生资源,积极开展计划生育技术服务工作。

公安部门要切实加强出生登记,认真做好公民身份号码编制工作。将流动人口计划生育管理工作纳入社会治安综合治理中。

统计部门组织实施人口普查和年度人口变动情况的抽样调查,核定、管理、公布人口统计资料,对人口统计数据进行分析。

工商行政管理部门配合计划生育部门做好个体工商户和私营企业经营者的计划生育管理工作。

总之,人口与计划生育工作是一项政策性强、涉及广大群众切身利益的社会系统工程,计划、教育、科技、民族、公安、民政、司法、财税、人事、劳动保障、建设、国土资源、农业、文化、卫生、广播电视、统计、工商等部门要明确在人口与计划生育工作中的职责和任务,制定具体措施。各级政府和有关部门制定土地、企业、医疗、社会保障、户籍、劳动、教育、财税等制度和改革措施,要统筹考虑,相互协调,有利于人口与计划生育工作。

本条所指“与计划生育工作有关的人口工作”主要是:计划生育行政部门会同有关部门共同做好提高人口素质工作以及综合治理出生人口性别比升高问题的工作;参与人口理论研究、人口统计数据分析以及人口发展综合性、前瞻性研究,参与拟订人口发展规划,参与妇女儿童、老龄工作以及社会保障工作,参与人口流动、城镇化的综合治理;配合做好有关出生缺陷干预、生殖道感染、性病、艾滋病预防及防治工作。

第七条 工会、共产主义青年团、妇女联合会及计划生育协会等社会团体、企业事业组织和公民应当协助人民政府开展人口与计划生育工作。

【释义】 本条是关于有关社会团体、企业事业组织和公民应当协助人民政府开展人口与计划生育工作的规定。

实行计划生育是国家的基本国策,一切中华人民共和国境内的公民都必须遵守计划生育的有关规定,依法做好人口与计划生育工作。工会、共产主义青年团、妇女联合会及计划生育协会等社会团体、各类所有制形式的企业事业单位都要依据有关法律、法规,承担管理计划生育的责任,落实计划生育工作的人员、经费和措施以及计划生育的奖励优惠政策。进一步落实法定代表人计划生育工作责任制。

工会、共产主义青年团、妇女联合会及计划生育协会等社会团体、企业事业组织在做好本单位本系统计划生育工作的同时,还应当结合自身的特点,协助人民政府开展人口与计划生育工作,帮助群众自觉实行计划生育。

我国正处在计划经济向社会主义市场经济转型时期,经济和社会各个方面都发生了深刻变化,这给人口与计划生育工作带来许多新情况、新问题。在城市,随着管理体制的改革,条条管理逐步弱化,社区功能增强;城市流动人口、下岗职工、处于人户分离状态的人口大量增加,给管理工作带来了困难。随着群众生活水平和文化素质的提高,人们对生命、生活质量的需求越来越高,广大青少年对生殖健康知识教育的需求也日益突出。在农村,特别是经济欠发达地区,由于生产力的发展水平还不高,农民对实行计划生育还有后顾之忧;在贫困地区,温饱问题尚未解决,又缺乏生育知识,不少农户多生孩子,加剧了贫困的程度;在少数民族地区,由于历史、地理、社会等方面的原因,人们传统的生育观念比较浓厚,推行计划生育的困难比较大。这些新情况、新问题,既为计划生育工作带来了良好机遇,又对其提出了新的挑战。这要求我们必须加快实现计划生育工作思路和工作方法的转变。一方面我们要坚持过去行之有效的经验和做法,同时,更多地动员社会的力量、人民群众的力量来共同做好人口与计划生育工作,实行人口与计划生育的综合治理。比如,在流动人口计划生育工作上,2000年全国流动人口总量已超过1.3亿,其中在现居住地居住6个月以上的约4400万。人口的流动,有利于经济发展,促进人们婚育观念的转变和人口素质的提高,同时也增加了计划生育工作的管理难度。对一些地方流动人口的计划外生育未得到有效控制的情况,可以通过在流动人口中建立计划生育协会组织,发挥相关群众团体的作用,组织群众对计划生育事务实行自我教育、自我管理、自我服务解决;在下岗职工计划生育工作上,可以通过所属企业事业组织,做好各类下岗人员的计划生育宣传教育,向他们提出计划生育要求,加强与下岗人员所居住的街道、社区居委会的联系,协助政府做好人口与计划生育工作。

新的形势要求发挥各级工会、共青团、妇联和计划生育协会等群众团体的作用,广泛宣传人口形势和人口与计划生育法律、法规,向群众传播避孕节育、优生优育等科学知识,把动员广大工人、青年、妇女参与改革开放和经济建设与实行计划生育紧密结合起来,教育和引导他们自觉实行计划生育。如妇联在广大农村开展“双学双比”活动,在城市开展巾帼建功活动,在全国开展创建文明家庭活动;工会开展维护妇女合法权益、建立生育保险制度,实施再就业工程;共青团在广大青少年中开展爱国主义、社会主义、集体主义教育,组织青年志愿者活动,实施希望工程,开展精神文明创建活动等过程中,应自觉融入人口意识,积极协助政府开展人口与计划生育工作。

中国计划生育协会是在改革开放进程中出现的一个新生事物,是由热心人口与计划生育事业的各界知名人士、基层老党员、老干部、老劳模、老职工、老长辈、生产骨干、致富能手以及育龄群众中的积极分子所组成的全国性社会团体。自1980年5月成立以来,经过协会成员的共同努力,已经发展成为拥有102万个组织、8300多万名会员、遍布全国城乡的社会群众团体。各级协会广泛联系和团结群众,协助政府把群众工作做到千家万户,有效促进了基本国策在基层的落实。我国全面推行计划生育以来,近30年间全国少生了3亿多人,妇女总和生育率下降到更替水平以下。为此,计划生育协会和广大会员做出了重大贡献,功不可没。同时,计生协会作为一个群众性组织,还主动帮助群众发展生产、脱贫致富、建设文明幸福家庭,在发展经济、扶贫开发、社区服务中发挥积极作用。做好计划生育工作是村民自治的一项重要内容。发动广大会员带头执行经过村民大会通过的计划生育村规民约,管自己、教子女、帮亲戚、带四邻,带头实行计划生育;组织群众学习计划生育的法律、法规,向群众传播避孕节育、优生优育等科学知识;提供生产、生活、生育服务;积极参与人口计划、优惠政策的制定,促进计划生育村务公开,从而协助村委会广泛调动广大村民的积极性,把计划生育工作落实到了千家万户。

鉴于我国公民已初步形成了计划生育的社会意识,计划生育工作的方式应当由政府管理逐步向政府管理与公民自我管理、自我教育、自我服务相结合的模式转变。这就需要突出各级工会、共青团、妇联和计划生育协会等群众团体的作用。随着公民计划生育自觉性的逐步提高和政府职能转变,作为协助政府动员广大群众参与计划生育工作的重要力量,它们将更好地组织群众实行自我教育、自我管理、自我服务,发挥积极作用。

第八条 国家对在人口与计划生育工作中作出显著成绩的组织和个人,给予奖励。

【释义】 本条是关于国家对在人口与计划生育工作中作出显著成绩的组织和个人给予奖励的规定。

对于在社会发展和经济建设中做出贡献,创造突出业绩的组织和个人给予奖励既是对其所做贡献的肯定,同时也将使他们更加增强事业心和荣誉感,为取得更大的成绩而努力,从而进一步促进各项事业的发展。国家对在人口与计划生育工作中作出显著成绩的组织和个人给予奖励,目的也在于此。

本条所称奖励主要是指对于在人口与计划生育工作中做出显著成绩的组织和个人,由国务院和地方各级人民政府给予精神上和物质上的奖励。精神奖励主要包括:评选表彰劳动模范、优秀公务员、优秀工作者;表彰计划生育先进集体、先进个人;为从事计划生育工作一定年限以上的人员颁发荣誉证书;组织社会力量,评选中华人口奖、中国人口新闻奖、中国人口文化奖等。物质奖励主要包括颁发奖品或奖金、提高有关待遇、晋升晋级、享受有关的优先、优待、优惠政策等。这里讲的“显著成绩”要求比较高,是指在人口与计划生育工作中做出了突出贡献,不是泛泛的。

中央要求,改革干部人事制度,选拔优秀人才充实计划生育工作队伍。要按照思想好、作风正、懂业务、会管理、善于做群众工作的要求,加强计划生育干部队伍特别是乡(街道)、村(居委会)基层计划生育干部队伍建设,落实人员、任务、报酬,为他们开展工作创造条件。要加强对计划生育工作人员的教育、培训,提高他们的政治、业务素质和职业道德水准,增强法制观念、群众观念和服务观念。从政治上、生活上关心爱护计划生育干部,确保计划生育工作机构的稳定。奖励是关心爱护干部、确保机构稳定的一个重要方面。

我国人口与计划生育工作所面对的形势,决定了人口与计划生育工作所面对的抵触、不理解更多一些,工作更难做一些,所以更有必要做好奖励工作,保障人口与计划生育工作者的积极性。

第二部分 释义 第二章 人口发展规划的制定与实施

本章共8条,规定了人口发展规划的制定与实施。人口发展规划的制定主体是国务院和县级以上地方各级人民政府。人口发展规划要纳入国民经济和社会发展计划。人口发展规划的实施主体非常广泛,包括:地方各级人民政府,村(居)民委员会,机关、部队、社会团体、企业事业组织,学校,教科文卫、民政、新闻出版等部门,等等。这体现了我国人口与计划生育工作的综合治理原则。人口发展规划的实施是一项系统工程,涉及家家户户和方方面面,这就需要动员各种社会力量,形成合力,协调一致,共同做好人口与计划生育工作。

第九条 国务院编制人口发展规划,并将其纳入国民经济和社会发展计划。

县级以上地方各级人民政府根据全国人口发展规划以及上一级人民政府人口发展规划,结合当地实际情况编制本行政区域的人口发展规划,并将其纳入国民经济和社会发展计划。

【释义】 本条是关于政府制定人口发展规划,并将其纳入国民经济和社会发展计划的规定。

一、 关于政府人口控制

各国政府因各自国内存在的人口问题不同,对人口规模和人口增长速度所持的观点也截然不同,一些国家鼓励人口增殖,另一些国家鼓励人口控制。鼓励人口控制的国家又有两种模式:一种是通过家庭计划生育计划控制人口,一种是通过政府计划生育控制人口。我国采取的是政府计划生育控制人口的模式,国务院编制人口发展规划,并将其纳入国民经济和社会发展计划。其理由是:

(一)由我国的基本国情所决定

人口多,底子薄,耕地少,人均资源相对不足,经济社会发展不平衡,这是我国的基本国情。

我国的人口压力大。由于人口基数大,尽管实行计划生育,每年新出生人数仍在2100万左右;净增人数1300万左右,相当于瑞典和挪威两个国家的人口总和。这样的增长趋势还将持续一个相当长的时期。同时,我国人口分布不平衡,94%的人口聚居在占全国总面积43%的东南部,乡村人口占总人口的近70%,城市化水平较低。

(二)国家利益优先是政府人口控制的基本原则

政府行为是对国家利益最大化的追求,而国家利益最大化不是个人利益最大化的简单相加。虽然个人利益也是国家利益的基础,但是在特殊情况下,在个人利益与国家利益发生冲突的时候,国家代表的是整体利益。人口问题之所以是公共利益与个人利益矛盾的焦点,主要表现在个体生育行为与社会生育目标不一致。为了达到在人口运行中社会利益最大化的原则,需要政府控制个人生育行为,实现人口集体控制的目标。

(三)生育行为的外部性是政府人口控制的微观基础

外部性是指个人行为对他人福利的影响。个人基于利己的原因过度生育,造成人口过剩,导致资源匮乏、劳动力供求失衡、社会成员整体生活水平增长缓慢等不利情况,从而减少了他人的福利,构成负外部性。个人生育成本与社会成本背离,个体生育者将一部分个人生育成本以社会成本的形式,转嫁给其他家庭和社会。

在经济学领域,外部性是政府对经济活动进行干预的主要原因。在市场、道德等杠杆作用“失灵”的时候,政府用控制的方式达到个人利益与公共利益的平衡。在人口问题上也是同样的道理。

西方国家没有实行政府人口控制的原因是:1.人口适度,人口基数小;2.生育行为的负外部性表现不明显,人口与经济发展、资源、环境等的矛盾并不尖锐;3.市场、道德等杠杆作用并未“失灵”; 4.有些国家人口负增长,通过政府控制的手段达不到能拉动人口增长的目的。

我国有其特殊性,应选择有利于自身发展的人口控制模式。江泽民同志曾指出,在社会主义市场经济条件下,人口控制也应当由市场调节的观点是一种误解。实行计划生育,是由我国的基本国情和社会主义现代化建设的需要决定的。在建立社会主义市场经济体制的条件下,控制人口增长属于政府调控的职能。企图依靠市场调节来控制人口增长,是无法实现我国的人口计划的。

二、关于人口发展规划

人口是人类社会存在和发展的前提,对社会发展起着促进或延缓的作用。人口是社会生活的基本前提和出发点,是社会物质生活条件的必要因素;人口的发展变化和经济的发展变化是相互依存、相互制约的。如果人口发展目标与经济发展相协调,就能促进和加快经济的发展,如果人口发展与经济发展比例失调,就会延缓经济的发展。因此,人口与发展问题密切相关,控制人口增长有利于经济和社会的发展,只有经济和社会发展了,才能提高人们的生活水平。必须坚持人口与发展综合决策,制定符合国情的人口发展规划,并将其纳入国民经济和社会发展的总体规划之中,采取有效措施,确保人口计划的实现。

把人口发展规划纳入整个国民经济和社会发展战略之中,实现一体化的发展战略,是从20年代以来发展中国家在人口控制过程中形成的。这一理论主要包括:1.人口控制与经济、社会发展的一体化。要解决人口增长过快的问题,必须在实行计划生育和大力发展经济的同时,努力提高医疗保健水平,发展社会福利事业,建立以养老保险为主要内容的社会保障体系,解除人们的各种后顾之忧。2.人口分布、迁移、流动与社会经济发展一体化。发展中国家的经济以及社会福利、教育等方面的发展过分地集中在城市。解决此类问题的根本出路,不仅在于控制农村人口向城市涌入,更在于调整经济发展战略、重视农村的发展、推动农村工业化和城镇化。3.人口老龄化与经济、社会发展的一体化。“白发浪潮”即将到来,必需建立起较完善的社会养老保险制度,以平衡生存与发展之间的矛盾。4.人口素质与经济、社会发展一体化。必须大力发展落后地区的文化教育事业,提高人口素质,为经济发展提供良好的劳动力。

我国自20世纪70年代起开始制定全国人口发展规划,并将人口发展规划纳入国民经济与社会发展总体规划之中。按照本法规定,人口发展规划由国务院编制,纳入国民经济和社会发展规划。人口发展规划的分类,按规划的期限,可以分为年度计划、五年计划和远景(长期)规划;按规划的区域范围,分为基层人口发展规划、地区人口发展规划和全国人口发展规划。地方的人口发展规划,由县级以上地方各级人民政府编制,并纳入国民经济和社会发展计划。近三十年计划生育工作的实践证明,通过制定人口发展规划,调节人口与经济、社会、环境的关系,是我国人口与计划生育工作的一个重要的调控手段。人口发展规划是由各级计划生育部门共同编制的。国家人口计划由国家计划生育委员会编制,经国家计委综合平衡后,报国务院、全国人民代表大会批准下达。省、地、县三级人口计划由各级计划委员会和计划生育委员会共同编制,报同级人民政府批准下达。

今后十年我国人口与计划生育工作的目标是:到2010年末,全国人口总数(不含香港、澳门特别行政区和台湾省)控制在14亿以内,年均人口出生率不超过15‰。出生人口素质明显提高;出生婴儿性别比趋向正常;育龄群众享有基本的生殖保健服务,普遍开展避孕节育措施的“知情选择”;初步形成新的婚育观念和生育文化;逐步建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障体系和工作机制。

第十条 县级以上各级人民政府根据人口发展规划,制定人口与计划生育实施方案并组织实施。

县级以上各级人民政府计划生育行政部门负责实施人口与计划生育实施方案的日常工作。

乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作,贯彻落实人口与计划生育实施方案。

【释义】 本条是关于各级政府制定、实施计划生育实施方案的规定。

我国宪法规定,地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的计划生育工作。

管理本行政区域内的计划生育工作包括两方面的内容:一是制定人口与计划生育实施方案;二是组织人口与计划生育实施方案的实施。其中县级以上地方各级人民政府制定实施方案并组织实施;乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处不能制定实施方案,只能贯彻落实实施方案。

人口与计划生育实施方案是指为保证人口与计划生育法律法规和人口发展规划在本行政区域内得到全面贯彻实施而依据人口发展规划制定的工作计划、目标、任务、措施、要求和方法的总称。制定人口与计划生育实施方案是落实人口与计划生育法律法规和人口发展规划的必要条件。人口与计划生育实施方案一般包括以下几个方面的内容:1.指导思想;2.实施主体;3.一定时期内的工作任务与奋斗目标;4.人口发展规划的具体落实办法;5.落实实施方案的具体保障措施;6.实施方案的具体运作形式等等。

人口与计划生育方案的实施与教育的普及、妇女地位的提高、医疗卫生条件的改善、妇幼保健水平的提高、社会福利和社会保障体系的健全和完善以及帮助贫困地区摆脱贫困等密切相关。计划生育方案是人口方案的重要组成部分,计划生育方案的成功对于促进人们婚育观念的转变、普及妇幼保健、优生优育和避孕节育知识,实现生育率下降起着重要的作用。

各级政府及领导人应有力支持和参与计划生育工作,建立一套切实可行的机制,贯彻落实人口与计划生育实施方案:各级政府主要领导人定期召开计划生育工作会议,部署工作;各级政府把人口计划纳入本地区的国民经济和社会发展的总体规划,把计划生育工作列入重要议事日程,确保人口计划的实施;各级政府建立以计划生育委员会为主的、各部门齐抓共管的计划生育管理体制,并建立实施计划生育方案的多种服务机构,包括宣传教育、技术服务、药具供应、科学研究和信息传播等;加强对各级干部、职工的培训,使他们增强人口意识和人均观念。要求干部带头实行计划生育;政府逐年增加对计划生育的资金投入。

《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》指出,党和政府的领导是做好人口与计划生育工作的根本保证。各级党委和政府要把做好人口与计划生育工作摆到可持续发展战略的首要位置,坚持党政一把手亲自抓、负总责。切实做到责任到位,措施到位,投入到位。要充分发挥国家计生委兼职委员及其单位和各省、自治区、直辖市人口与计划生育领导小组的作用。中央每年召开一次人口工作座谈会,把人口与计划生育工作纳入中央重大事项的督察范围,不定期地对各省、自治区、直辖市进行专题调查和重点检查。各省、自治区、直辖市党委和政府每年要将本地区人口与计划生育工作情况向中央作专题报告。

第十一条 人口与计划生育实施方案应当规定控制人口数量,加强母婴保健,提高人口素质的措施。

【释义】 本条是关于人口与计划生育实施方案应当规定三个方面措施的规定。

人口与计划生育实施方案应当规定的三个方面的措施:

一、 关于控制人口数量

目前我国人口与发展面临的紧迫问题包括:庞大的人口增长量仍然制约着社会经济的发展和人民生活水平的进一步提高;人口过快增长给自然资源和生态环境带来沉重的压力;人口老龄化使老年人口的社会抚养问题日益突出;贫困地区人口与发展面临严重挑战等等。控制人口数量就是要解决以上问题。我国控制人口数量主要是通过计划生育。

二、关于加强母婴保健

母亲与婴儿的健康状况不仅反映其本身的健康问题,还反映社会人群的整体健康水平,反映整个国家的政治、经济、文化的整体水平。母婴保健直接关系到社会的稳定、家庭的稳定、儿童的生存与发展,因此具有特别重要的意义。

我国宪法规定:“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。” 1988年通过了《女职工劳动保护规定》, 1992年通过了《妇女权益保障法》, 1994年通过了《母婴保健法》, 2001年颁布了《母婴保健法实施细则》。

根据《母婴保健法》的规定,国家发展母婴保健事业,提供必要条件和物质帮助,使母亲和婴儿获得医疗保健服务。各级人民政府领导母婴保健工作。母婴保健事业应当纳入国民经济和社会发展计划。国务院卫生行政部门主管全国母婴保健工作,根据不同地区情况提出分级分类指导原则,并对全国母婴保健工作实施监督。

母婴保健分为以下两个阶段:

1.婚前保健。医疗保健机构应当为公民提供婚前保健服务。婚前保健服务包括下列内容: (1)婚前卫生指导:关于性卫生知识、生育知识和遗传病知识的教育; (2)婚前卫生咨询:对有关婚配、生育保健等问题提供医学意见; (3)婚前医学检查:对准备结婚的男女双方可能患影响结婚和生育的疾病进行医学检查。

婚前医学检查包括: (1)严重遗传性疾病; (2)指定传染病; (3)有关精神病。

2.孕产期保健。医疗保健机构应当为育龄妇女和孕产期保健服务。孕产期保健服务包括以下内容: (1)母婴保健指导:对孕育健康后代以及严重遗传性疾病和碘缺乏病等地方病的发病原因、治疗和预防方法提供医学意见; (2)孕妇、产妇保健:为孕妇、产妇提供卫生、营养、心理等方面的咨询和指导以及产前定期检查等医疗保健范围; (3)胎儿保健:为胎儿生长发育进行监护,提供咨询和医学指导; (4)新生儿保健:为新生儿生长发育、哺乳和护理提供医疗保健服务。

根据《女职工劳动保护规定》的规定,女职工在怀孕期间,所在单位不得安排其从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从事的劳动,不得在正常劳动日外延长劳动时间。怀孕7个月以上(含7个月)的女职工,一般不得安排其从事夜班劳动,在劳动时间内应当安排一定的休息时间。怀孕的女职工,在劳动时间内进行产前检查,应当算作劳动时间。并给予女职工充裕的产假和产前假。女职工在哺乳期内,所在单位不得安排其从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从事的劳动,不得延长其劳动时间,一般不得安排其从事夜班劳动。

经过多年的努力,目前我国孕产妇死亡率、婴儿死亡率已从1995年的5.62和33.2‰下降到2000年的5.3和32.6‰。母婴保健工作和母婴健康水平有了很大提高。

三、关于提高人口素质

人口素质,即人口总体的各种特质,通常指人认识社会和改造社会的能力和条件。它包括出生人口素质和出生后人口素质。反映人口质量的指标很多,如人口平均身高和体重、平均寿命、儿童智力水平、人口文化教育程度、熟练劳动者的比重等。影响人口质量的因素可概括分为自然因素和社会因素。自然因素包括个体遗传、自然条件、生态环境、气候、地域等。社会因素包括政治因素、经济因素、思想因素、文化因素、道德因素、宗教因素等;与自然因素相比,社会因素是影响人口质量的决定因素。人口质量与经济发展既相互促进,又相互制约。当人口质量与生产力发展相适应时,可以加速生产力的发展;反之,就会延缓生产力的发展。人口质量和人口数量相互关联、相互制约。在中国目前的经济发展水平下,控制好人口数量,有利于节约出更多的资金用于提高人口质量,而提高人口质量又有利于人们增强控制人口过快增长的自觉性。

(一)关于出生人口素质

1.出生人口素质的现状和影响出生人口素质的原因。我国出生人口素质工作面临不少问题和新的挑战。先天残疾儿童的实际总数每年可高达80-120万,约占每年出生人口总数的4%-6%。每年约有150-200万新生儿发生窒息,其中约有15-20万例死亡;存活者中约有20-30万例出现脑瘫、癫痫和智力低下等。在边远、贫困地区,孕产妇死亡率和新生儿死亡率居高不下,一些地方比全国平均水平高出几倍。

影响出生人口素质的因素主要有:一是遗传因素,主要指近亲结婚;二是环境因素;三是接产技术不高造成的损伤;四是吸毒、性病、艾滋病的危害,等等。

2.提高出生人口素质的对策。提高出生人口素质,首先要统一认识,要把控制人口数量和提高出生人口素质放在同样重要的位置,统一规划,统一落实;其次要大力开展宣传教育,普及提高出生人口素质的科学知识;第三要积极研究、开发和推广提高出生人口素质的现代科学技术与方法,积极采取措施,加强优生指导,减少出生缺陷的发生;第四要动员计划生育、卫生、民政、教育等部门和社会各界综合治理、齐抓共管;第五要建立和健全有关立法,要把提高人口素质,特别是提高出生人口素质作为立法的一项重要内容。

3.关于人口逆淘汰问题。在立法论证中,曾有一些同志提出建议,主张抑制低素质人群的生育,适当放宽高素质人群的生育限制。我们认为,这种意见理由不充分,一是,国家在制定生育政策时,充分考虑到由于广大农村生产力发展水平较低,医疗卫生条件较差,社会保障制度不健全,群众还存在一定的生育风险,农民实行计划生育后的很多实际困难还得不到解决的现状。为了照顾农民的实际困难制定的农业人口的生育政策略宽于城镇居民同时,为有利于少数民族的繁荣和发展,制定了宽于汉族的少数民族生育政策。中央已多次重申,现行的生育政策不变。二是,不论是城市还是农村的孩子,从总体上看,其先天素质并没有明显差异;随着经济的发展、社会的进步、教育的普及、卫生条件的改善、农村人口向城市流动等,对后天素质的影响因素也在不断改变,经济、文化的差异会越来越小。所谓出生人口素质逆淘汰问题,至今尚无全国性的调查数据支持这种提法。三是,人口素质逆淘汰容易被种族主义所利用。法西斯德国就曾将民族分为优等民族和劣等民族。

(二)关于出生后人口素质

出生后指的是人的成长阶段,包括婴幼儿、学前儿童、学龄儿童、青少年、成年人。出生后人口素质的提高主要依赖于后天教育。

后天教育包括:1.智力早期开发。美国心理学家布卢姆经长期研究得出结论:5岁左右是人一生中智力发展最迅速的时期。各国也都主张大力发展婴幼儿教育、学前教育,更早地开发人的智力,以收到事半功倍的成效。2.扫除文盲。一般现代化水平的国家,文盲及半文盲率很低,反之,现代化水平低的家,文盲和半文盲大量存在。因此,国际组织将识字率低于20%视为最不发达的标志之一。旧中国文盲率高达80%以上,建国后锐减,成绩巨大。但是,文盲和半文盲的绝对人数仍相当大,因此,降低文盲率,减少以至消灭文盲和半文盲,在中国仍是一项艰巨的任务。3.普及义务教育。普及义务教育是优育政策的重要内涵之一。优育政策实行有力的发达国家,向来注重义务教育的普及和提高,如美国、日本、俄罗斯已经普及中等教育。我国实行9年制义务教育。4.发展职业教育。5.发展高等教育。

第十二条 村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。

机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位的计划生育工作。

【释义】 本条是关于自治组织和机关、部队、社会团体、企业事业组织在落实人口与计划生育实施方案中的协助义务和单位职责的规定。

一、关于村民委员会、居民委员会的计划生育工作

村民委员会、居民委员会不是一级政府,它们是村(居)民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》都规定了有关村民委员会、居民委员会协助人民政府作好计划生育工作的内容。

乡村、城市居民组织日常工作的机构是村(居)民委员会,村民委员会的设立、撤销、范围调整,经村民会议讨论同意后,报县级政府批准;居民委员会的设立、撤销、范围调整,由不设区的市、市辖区的政府决定。村(居)民委员会向村(居)民会议负责并报告工作,村(居)民会议由18周岁以上的村(居)民组成。村(居)民委员会根据需要可以设立有关计划生育的委员会,专门落实人口与计划生育实施方案,做好计划生育工作。

计划生育工作的重点在农村,难点也在农村。一是我国人口的城乡构成尚不够合理。我国城市人口比重相对较低,根据国家统计局的数据,1999年我国城镇人口比重为30.9%,乡村人口比重为69.1%。二是农村受传统观念的影响较深,如“早生贵子”、“重男轻女”等。三是由于生产力发展水平较低,农民在实行计划生育过程中的一些实际困难没有得到很好解决,农民仍有后顾之忧,难免存在“养儿防老”的思想。要想作好农村计划生育工作,其关键是充分发挥村民委员会的作用,充分调动农民的积极性,把计划生育纳入村务公开的重要内容,实行民主管理和民主监督,协助政府实现“三结合”,即把农村计划生育工作与发展经济相结合、与帮助农民勤劳致富奔小康相结合、与建设文明幸福家庭相结合。

二、机关、部队、社会团体、企业事业组织的计划生育工作

随着我国改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善,我国城市计划生育工作面临许多新情况、新问题:一是社会人口流动性加剧,社会成员的“单位”、“组织”属性逐渐减弱,大量“单位人”成为“社会人”,农村人口迅速涌入城市;二是随着政府机构改革和企业转换经营机制,逐渐由原来的“大政府小社会、企业办社会”向“小政府大社会”转变,许多社会职能、服务职能从政府和企业中剥离出来;三是企业改革过程中,一些职工下岗,失业人口增加;四是城市建设和户籍制度改革带来的人户分离现象增多。这些都使原有的以户籍管理、单位管理、条条管理为主的管理模式难以适应。解决这些问题的关键在于建立和完善城市人口与计划生育工作的管理体制,即“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”,推行包括国有企业、三资企业、私人企业的法人代表计划生育责任制,贯彻《流动人口计划生育工作管理办法》,做好计划生育宣传教育等工作。

第十三条 计划生育、教育、科技、文化、卫生、民政、新闻出版、广播电视等部门应当组织开展人口与计划生育宣传教育。

大众传媒负有开展人口与计划生育的社会公益性宣传的义务。

学校应当在学生中,以符合受教育者特征的适当方式,有计划地开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。

【释义】 本条是关于人口与计划生育宣传教育的规定。

一、关于人口与计划生育宣传

江泽民同志指出,实行计划生育是婚姻、家庭、生育领域移风易俗的思想革命,是新时期的一项艰苦、细致的群众工作。应使广大干部群众懂得,按照国家政策的要求实行计划生育是每个公民应尽的义务,也是对国家和社会所作的一种奉献。这是人口与计划生育宣传的指导思想。

计划生育宣传工作的整体思路是:1.树立大力宣传的观念。计划生育宣传工作要融于经济建设之中。凡是有利于控制人口数量、提高人口素质,有利于转变群众婚育观念、建设文明幸福家庭的活动,都要积极主动参与。2.宣传的重心放在基层、放在乡村。加强基层宣传队伍建设,发挥利用身边人、身边事进行引导、宣传的作用。3.计划生育宣传首先要解放思想、更新观念,内容重在移风易俗。4.树立宣传与服务相结合的观点,为群众进行生产、生活、生育相结合服务。

《中共中央 国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中指出:宣传、教育、科技、文化等部门应更密切配合,利用各种传媒,采用多种方式,大力开展人口与计划生育基础知识的公益性宣传,在全社会形成有利于计划生育的良好氛围。深入开展“婚育新风进万家”和文化、科技、卫生“三下乡”活动,大力宣传和普及避孕节育、优生优育、生殖保健的科学知识,引导广大群众树立晚婚晚育、少生优生、生男生女都一样等科学、文明、进步的婚育观,努力建设社会主义新型生育文化。各级党校、行政干部学校、团校等要重视人口与计划生育教育工作,中等以上学校普遍开设人口及青春期、性保健讲座或课程。

具体开展的宣传活动有:“婚育新风进万家”、“三下乡”、“全国计划生育宣传月”、 “世界人口日”、“中国人口好新闻评选”、 “‘我说计划生育’征文”、“中国人口文化奖评选”,等等。其中“婚育新风进万家”活动,是国家计生委从1998年起推出的计划生育活动,它提倡晚婚晚育、少生优生、男女平等、计划生育丈夫有责等科学、文明、进步的婚育观。

随着计划生育宣传活动的展开,各地涌现出了一批优秀的宣传口号,如“计划生育,人人有责”、“家事国事天下事,计划生育是大事”、“计划生育功在当代,利在后代”、 “计划生育,丈夫有责”、“女儿也是传后人”、“少生快富,小康之路”,等等。

通过计划生育宣传,计划生育在我国人民群众中间由陌生变为深入人心,为我国的计划生育工作奠定了很好的基础。

二、关于人口与计划生育教育

按照人的不同发育时期,可以将人的成长划分为不同的阶段:婴幼儿期、儿童期、青春期、成年期。其中学校教育跨了儿童期、青春期、成年期三个时期,其中的青春期更是贯穿了学生在校的大部分期间。青春期是指从儿童向成人过渡的阶段。世界卫生组织将青春期的年龄范围规定为10-20岁。一般说来,在我国,女孩青春期从11、12岁开始,到19、20岁结束,男孩则要迟两年左右。青春期是人的一生中变化最大的时期,是人体性发育的关键时期。因此,在学校中开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育非常重要。

计划生育法(草案)曾经将本条第三款表述为,学校应当在小学高年级以上的学生中,开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。后来将“小学高年级以上”几个字删去,主要是考虑到:1.生理卫生教育应贯穿学校教育的始终,不应以“小学高年级以上”为限;2.青春期很难划定具体的界限。总的来说,西方人比东方人早,女孩比男孩早,由于个体的差异,同一类型的人群当中又有所不同。因此,并不能以“小学高年级以上”来作为划分青春期的标准线。

第十四条 流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理,以现居住地为主。

【释义】 本条是关于流动人口计划生育工作管理原则的规定。

所谓流动人口,是指现居住地不是户籍所在地,异地从事务工、经商等活动的人口。

我国自实行改革开放以来,社会经济状况发生了巨大的变化,其突出的表现之一是流动人口现象的出现和流动人口数量的增加。由于因户口变动而引起的永久性迁移一直在政府部门的有效调控下平稳发展,而流动人口却随着城市改革开放的逐步深入和市场经济的发展而快速增长,其增长的速度之快、数量之巨大,远远超过了政府部门的预料。例如,80年代初期,全国每年平均流动人口数量约二千万,而90年代中期每年平均流动人口数量已超过一个亿。流动人口的迅速增加是改革开放、社会发展的必然产物,是经济转型过程中的一种不可阻挡的趋势。流动人口的大量增加促进了社会经济的发展、人们婚育观念的变化和人口素质的提高,但同时也冲击着现在以户籍管理为基础的计划生育管理机制。

我国目前的户籍管理制度是依据《中华人民共和国户口登记条例》而建立起来的,该条例自颁布至今已实施了四十多年。可以说,现存的户籍管理制度是计划经济体制的产物,其主要功能是通过农村户口与城市户口“二元结构”的户籍制度将有限的财力、物力资源向城市倾斜,以扶持国家工业化建设。客观地讲,严格控制城镇人口增长的“二元结构”户籍制度是与当时的社会经济状况相适应的,对于保证计划经济顺利实施起到了积极的作用。然而,随着20世纪70年代末我国经济体制改革的实施,原有户籍制度的弊端开始日益突出,如地区间劳动力不能合理流动、城乡人力与物质资源配置失调等。为了适应社会主义市场经济发展的需要,政府部门在80年代中期和90年代初期先后出台了一些相应的管理条例,以便解决现有户籍制度所带来的种种问题。不过,从根本上讲,旧的户籍制度的基本内容和管理方式并没有发生根本性的改变,因而远远不能适应社会主义市场经济发展的需要,与现行经济体制改革不协调,甚至在某些方面已经阻碍了市场经济的发展,因而迫切需要对实施了近五十年的户籍制度进行改革。

我国的计划生育管理体制是以户籍管理为基础的,这种管理体制在目前流动人口大量增加的情况下已经越来越不适应新的形势发展的需要,产生了不少问题:第一,由于各地区在计划生育管理的内容、手段、目标方面有着一定的差异,造成了流入地和流出地在婚育证明或计划生育证明发证等管理方面存在着缺乏统一管理的问题,不少流动育龄人口没有持原户口所在地的计划生育证明,如据北京市1998年的统计,外地流入到北京的育龄妇女仅有不到18%的人在流出前在当地办了计划生育证明,这样使得流入地的计划生育管理人员难以掌握这些育龄妇女的婚育状况,不能有针对性地开展工作,因而可能形成计划外生育的失控局面;第二,由于流入地和流出地隶属两个不同的行政辖区,难以建立起有效的两地经常性联系制度,流出地为了了解育龄流出人口的避孕节育情况,往往要求育龄流动妇女回原籍接受避孕节育情况检查,有时一年中要回去若干次,使得当事人要花费大量时间用于往返奔波,加重了当事人的经济负担,也影响了其在现居住地的劳动就业,有些育龄妇女因为要经常回去接受检查,耽误工作,而被用工单位辞退;第三,由于人户分离现象突出,不少地区对流出人员无法管理,而流入地通常把人口与计划生育工作的重点放在对本辖区户籍人口的管理上,因为考核计划生育工作好坏的标准仍然是以本地区户籍人口为主,再加上经费紧张,工作人员不足,流入地也不愿意对流动人口的计划生育进行管理,因而基层工作难度加大,许多管理措施无法到位,计划生育管理的力度有所削弱;第四,流动人口在计划生育方面的权利难以得到保障,有时无法得到同常住人口同样的避孕节育、生殖保健、优生优育的宣传和服务;已婚育龄流动人口中独生子女的父母的奖励不能得到落实,节育手术费有时无处报销。

为了有效解决上述问题,加强对流动人口计划生育的管理,维护流动人口的合法权益,必须要打破过去那种单纯依靠户籍进行管理的模式,建立一种新的计划生育管理机制,以充分发挥现居住地和户籍地两方面的积极性,防止计划生育工作中在流动人口的管理上出现漏洞。这种新的管理机制,就是本条所规定的由流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理,以现居住地为主。这一规定,包含两层意见:

一是由流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理。这是一种双向管理的体制,既不是过去的单纯由户籍地管理,也不是单纯由现居住地管理,而是由户籍地,即流出地与现居住地,即流入地两家共同管理,形成双向管理机制,调动两方面的积极性,互相配合,相互沟通,形成合力,共同做好流动人口的计划生育工作。育龄流动人口的户籍所在地负责为外出育龄妇女进行有关携带婚育证明、自觉遵守计划生育管理方面的宣传教育;现居住地对持有婚育证明的育龄妇女提供避孕节育服务,作好计划生育的宣传教育工作,对未持婚育证明者,督促其及时补办,对计划外怀孕的人员动员采取补救措施。现居住地负责定期组织对流动育龄人口进行查孕、检环及查病的检查,并将情况向其户籍所在地通报,户籍所在地在了解了情况后,不得再要求当事人回去接受避孕节育情况检查。同时,对无用工单位的已婚育龄流动人口的节育手术费和独生子女父母奖励费由户籍所在地负担。

二是在流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理的基础上,以现居住地管理为主。流动人口现居住地的地方人民政府负责对流动人口计划生育工作的日常管理,并将流动人口计划生育工作纳入当地计划生育管理。公安、工商、劳动、卫生等各相关部门在现居住地管理中各负其责,形成合力,促进人口与计划生育综合管理。

实行以流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理,以现居住地为主的管理体制,是有积极意义的:首先,有利于增强各级领导及广大计划生育干部的责任感和积极性,打破长期以来以户籍地管理为主的旧的管理观念,形成新的大人口观念和一盘棋思想;其次,通过流动人口的流入地与流出地建立起有效的联系制度,可以堵塞管理上的漏洞,切实加强对流动人口计划生育的管理;第三,可以更好地保障流动人口的合法权益,使他们不仅可以免除往返奔波之苦,减轻经济负担,而且可以享受与当地户籍人口同样的生殖保健、避孕节育服务。

实行以流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理,以现居住地为主的管理体制,要注意做好如下工作:

一是各级领导要统一领导和协调以现居住地为主的人口与计划生育管理,计划生育、公安、工商、劳动、卫生等有关部门齐抓共管,实行综合治理。

二是要对实际居住在辖区内的所有育龄人员,包括外地流入人员,实行同宣传、同管理、同服务。

三是流动人口的现居住地和其户口所在地要建立起有关计划生育管理的联系制度,及时通报有关信息,互相配合,共同做好管理工作。

四是明确计划生育工作实行以现居住地为主考核。在计划生育目标管理考核内容中,要把现居住地管理作为考核重点,并且以各项宣传、服务和管理工作都要以现居住地管理为主的要求来进行贯彻部署。

第十五条 国家根据国民经济和社会发展状况逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平。各级人民政府应当保障人口与计划生育工作必要的经费。

各级人民政府应当对贫困地区、少数民族地区开展人口与计划生育工作给予重点扶持。

国家鼓励社会团体、企业事业组织和个人为人口与计划生育工作提供捐助。

任何单位和个人不得截留、克扣、挪用人口与计划生育工作费用。

【释义】 本条是关于人口与计划生育经费投入和保障的规定。

一、关于政府经费保障

人口与计划生育工作是一项具有显著社会效益的公益性事业,对人口与计划生育工作的投入属于国家经济社会发展的基础性投入。根据国家现行的财政预算管理体制以及计划生育部门的实际情况,目前的计划生育经费投入主要由三部分组成:1.计划生育事业费。计划生育事业费是由国家财政拨款的,占全部经费的40%-50%,并逐年有所增加。2.计划生育统筹款。国发(1990) 12号文件规定:“农民除按税法向国家缴纳税金外,向乡村集体上交提留和统筹费(乡统筹,村提留)。 ” “以乡为单位,人均集体提留和统筹费一般应控制在上一年农民人均纯收入的5%以内。”乡统筹款可以用于计划生育。这部分费用由农民负担。3.社会抚养费。1982年国家计生委和财政部制定了《关于加强超生子女费管理的暂行规定》, 1991年以后,“超生子女费”改称“计划外生育费”, 2000年中央将“计划外生育费”改为“社会抚养费”, 社会抚养费全部上缴财政,纳入财政预算。本法规定,不符合法定条件生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。此外,计划生育的基建项目,要纳入各级政府的基本建设计划,并保障必要的资金。

目前我国的人口与计划生育经费保障制度尚存在着一些问题:1.虽然计划生育事业费逐年有所增加,但和计划生育工作所需经费量相比,仍显不足,不能完全做到“吃黄粮”; 2.计划生育统筹款不尽合理,一是作为社会公益性事业的计划生育工作不应只由部分人承担义务,二是增加了农民的负担;3.计划外生育费不能做到专款专用。一些地方把这些款项当作“唐僧肉”,谁都想来瓜分,滋生腐败。有的还“放水养鱼”, “漫天要价”,把它看成摇钱树。针对这些问题,目前国家正在逐步加大对计划生育事业费的投入力度;加强监督检查,严肃查处社会抚养费征收、管理、使用中出现的问题;推行农村税费改革和社会抚养费“收支两条线”。农村税费改革和社会抚养费实行“收支两条线”管理体制后,原来用于计划生育的乡统筹费和计划外生育费将全部上缴国家财政,人口与计划生育工作经费必须要纳入政府公共支出预算体系。社会抚养费实行“收支两条线”, “征缴分离,票款分开”。今后计划生育部门不再自己征收社会抚养费,将从源头上解决征收、管理、使用中的腐败现象。此项工作要先行试点,取得经验后,逐步推开。

《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中指出:“要把计划生育经费纳入各级政府的财政预算,切实予以保证。逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平,计划生育事业费增长幅度高于财政收入的增长幅度,到2005年末,各级财政投入计划生育事业费年人均超过10元。”“社会抚养费、乡统筹费纳入财政预算后,财政相应增加计划生育经费的投入。”

二、关于政府对贫困地区、少数民族地区开展人口与计划生育工作的扶持

贫困地区、少数民族地区一般生育率较高,人口增长与经济发展、资源利用的矛盾十分尖锐。由于近亲结婚和早婚早育以及各种慢性传染病、地方病发病率高,造成人口素质偏低。如果计划生育工作跟不上,使人口发展不能有效的控制,必然影响其迅速改变面貌。

为改变这种情况,就要把贫困地区、少数民族地区计划生育工作纳入国家扶贫整体的计划中,建立扶贫与计划生育相结合工作责任制度,同步改变计划生育工作的后进状态,把帮助群众致富作为计划生育工作的重要内容,使计划生育同脱贫致富有机地结合起来。

《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中指出:将人口问题纳入西部大开发战略的总体规划。实施西部大开发战略,必须坚持发展经济和控制人口两手抓,做到经济要上去,人口数量要下来,人的素质要提高。针对西部地区生育率较高、贫困人口比例较大、城市化水平较低的状况,制定相关政策和措施,加强计划生育基层基础工作,严格控制人口增长。国家采取财政转移支付制度和实施扶贫攻坚战略,大力发展教育、科技、文化、医疗卫生和计划生育事业。实施东部支持西部,城市支援农村,先进帮助后进的对口援助措施。加强干部培训,注重工作指导,改善服务设施,提高服务水平,建立和完善计划生育利益导向机制。各级政府及涉农等部门要采取小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠等措施,帮助计划生育农户增加经济收入,解决实际困难,提高社会经济地位。各级政府及扶贫开发部门应有计划、有重点地对实行计划生育的贫困户予以优先扶持,提高他们的生产自救和发展能力。农村继续实行“增人不增地,减人不减地”的政策。

三、关于捐赠

捐赠是计划生育工作经费的辅助来源。捐赠使社会闲散资金得以重新分配,有助于形成全社会支持计划生育事业的良好氛围。国家建立多渠道的筹资体制,鼓励民间捐资、社会募捐和国际捐赠。国家支持建立人口与计划生育公益基金。捐赠法对捐赠的主体、捐赠财产的使用和管理、优惠政策等作出了规定。

第十六条 国家鼓励开展人口与计划生育领域的科学研究和对外交流与合作。

【释义】 本条是关于国家对人口与计划生育科学研究和国际合作的鼓励的规定。

一、关于人口与计划生育领域的科学研究

人口与计划生育领域的科学研究包括:1.人口与计划生育理论研究,如人口论、新人口论、适度人口论、人口经济学等;2.计划生育技术研究,如对避孕、节育药具、技术的研究等。

根据计划生育领域科学研究的实际情况,1995年颁布了《计划生育技术服务管理办法(试行)》、《计划生育科研项目管理办法(试行)》、《计划生育科学技术研究成果管理办法(试行)》、《计划生育新技术推广应用管理办法(试行)》等四部规章。

计划生育科研经费主要来源于国家科研拨款、科技贷款和科技开发项目的赢利部分,国家鼓励地方和企事业单位的科研投入,鼓励依法开辟各种性质的资金来源增加科研投入。科研经费的投入按照科研项目的实际需要,保证重点,并逐步实行匹配投资、共担风险的原则。科研经费按照合同约定及项目进展情况分年度以国家拨款、部分资助、贷款或者混合方式投入。国家对计划生育科研组织或研究工作中贡献突出的单位和个人进行表彰和奖励。

二、对外交流与合作

广泛开展人口与计划生育领域的国际交流与合作是国际形势变化的要求,也是促进国内发展的需要,对于促进国内工作并保持持续发展的后劲有着不可缺少的根本性作用。我国要加强人口与计划生育领域的国际合作与交流。不断拓宽合作领域,积极参与国际人口与计划生育领域的多边及双边活动,学习和借鉴国际社会的有益经验和科学方法,加强对外宣传,树立我国人口与计划生育工作的良好形象,争取国际社会广泛的理解和支持。

发达国家人口的主要特征是:人口增长缓慢,接近于零增长,个别国家出现零增长和负增长;人口寿命长,人口老龄化严重;人口生活水平高;人口城市化水平高;人口身体素质和文化素质较高。发展中国家人口的主要特征是:人口数量大,占世界人口的绝大多数;人口数量增长快;贫困人口比重大;人口城市化水平低;人口素质差、文化水平相对较低。与发达国家相比,发展中国家人口生活提高缓慢,劳动力就业压力大,人口对生态环境的压力大。我国对外交流与合作就是要加强同发达国家之间和发展中国家之间的交流,从而取长补短,实现低生育水平,减轻人口压力。

主要的国际交流活动包括:

(一)参加重要国际人口会议。主要包括:1.世界人口会议。由联合国组织召开的、世界各国代表参加的全球性人口问题学术会议。从1954年初始会议至今,共召开过5次会议。1994年在埃及的开罗召开的第五次世界人口会议,中国政府派出代表团出席。这次会议的主题为:人口、持续的经济增长和可持续发展。会议着重讨论人口增长及结构变化,人口政策与方案,人口、环境、资源和发展的关系,人口再分布,计划生育等问题。2.亚洲人口会议。亚洲人口会议是由联合国亚洲太平洋经济社会委员会召开的亚洲人口方面的区域性国际人口会议。

(二)接受国际人口援助。国际人口援助是国际社会对发展中国家人口控制方面的经济援助。1989年,有129个发展中国家(包括中国)接受国际人口援助,20世纪90年代初,有100多个国家向联合国人口基金提供援助。援助内容包括资金、避孕节育药具、技术设备、人员培训、有关调查与科研项目等。目前,向中国提供人口援助的机构主要有联合国人口基金、国际计划生育联合会、世界卫生组织、日本家族计划国际协力财团、洛克菲勒基金会、伏特基金会等。其中国际人口援助的机构是联合国人口活动基金。该基金自1980年开始向中国提供援助,至今已有四期,援助金额总共1.77亿。

(三)与国际组织的合作。20世纪70年代以来,在人口、计划生育领域中,中国政府与之建立合作关系的联合国组织有:联合国人口委员会,联合国人口活动基金,联合国亚洲及太平洋区经济社会委员会人口委员会。中国政府或民间组织与之建立合作关系的国际非政府组织有:国际人口方案管理委员会,人口理事会,国际计划生育联合会等。其中国际计划生育联合会是以各国民间性质的家庭生育计划组织为会员的国际联合组织。1952年,联合会由美国的玛格丽特·桑格夫人发起,到1990年,共有132个国家和地区的家庭生育计划协会参加,是仅次于国际红十字会的最大的民间国际组织,是世界上最大的计划生育组织。中国于1983年成为正式会员。

(四)双边国际交往与合作。80年代以来,中国政府或民间组织与亚洲、非洲、欧洲、美洲和拉丁美洲一些国家的政府或非政府组织、科研单位和企业,在人口与计划生育领域建立了合作关系。其中包括中国计划生育协会和日本家族计划国际协力财团的合作项目;国家计生委同东西方中心的合作项目;国家计生委和巴基斯坦计划发展部人口福利局的合作项目。

(五)参加国际人口学会的活动。国际人口学会是研究人口科学的民间国际机构,成立于1921年,每两年召开一次,每年举行各种人口学专题讨论会。1997年的国际人口学会在北京举行。

(六)国际组织对我国人口与计划生育工作方面的奖励。其中以联合国人口奖最为著名。联合国人口奖是联合国每年向世界各国和地区在人口控制方面作出突出贡献的个人或组织颁发的奖励。联合国人口奖于1983年开始评奖,首次获奖的是中国国家计生委主任钱信忠和印度总理英迪拉·甘地。

第二部分 释义 第三章 生育调节

生育调节是指以经济、行政、法律、医学手段调整人类的生育行为。本章共五条,分别对生育权、生育政策、公民在计划生育中的权利义务等本法的核心内容作出了规定。首先,根据我国的基本国情,总结实行多年的计划生育工作经验,从稳定现行生育政策出发,对生育政策作出了规定,使中央有关计划生育政策的法律化,既没有收紧,也没有放松,保持了现行生育政策的稳定;第二,规定公民享有生育的权利,同时也规定公民有依法实行计划生育的义务,使夫妻双方在实行计划生育过程中权利、义务、责任更加明确;第三,计划生育靠国家的指导、服务,靠群众自愿,从这一指导思想出发,在对生育过程的控制上,没有作出强制性的规定,只规定避孕节育措施要靠公民自觉落实,国家应当创造条件使公民能够知情选择,并在采取避孕节育措施时获得安全保障、享受免费服务。在对生育政策和公民生育权等内容的规定上,立法者始终把握既要有利于我国国内的计划生育工作,又要基本上为国际社会所接受,我们在学习、运用有关法律条文时,应当认真领会其基本指导思想,准确把握其内涵。

第十七条 公民有生育的权利,也有依法实行计划生育的义务,夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。

【释义】 本条是关于公民有生育权利与实行计划生育的义务的规定。

一、公民有生育的权利

公民的生育权是一项基本的人权,如何正确看待和理解生育权,是我们进行计划生育立法不容回避的问题。公民的生育权是与生俱来的,是先于国家和法律发生的权利,作为人的基本权利,生育权与其他由宪法、法律赋予的选举权、结社权等政治权利不同,是任何时候都不能剥夺的。因此,多年来,有一种观点主张,生育是完全自由的,生不生、生多少、跟谁生,都是当事人自己的事,不需要法律的规定;但随着社会的发展,国际社会对生育权问题提出的新的观点,就是自由且负责任的行使生育权,强调夫妻和个人对子女、家庭和社会的“责任”,强调夫妻在行使生育权时,要考虑到将来子女的需要和对社会的责任。从这个意义上讲,公民有生育的权利,但同时应当承担对家庭、子女和社会的责任。

法律规定的生育权是指公民享有生育子女及获得与此相关的信息和服务的权利。应当包括以下几部分内容:

第一,自由而负责地决定生育子女的时间、数量和间隔的权利。这一理论最早见于1968年国际人权会议,声明“每对夫妻都享有自由负责地决定其子女人数和间隔的基本人权以及在这方面获得教育和信息的权利”。 1974年联合国布加勒斯特“世界人口大会”通过的《世界人口行动计划》第14段(F)所述,“所有夫妻和个人都有自由而负责地决定其子女人数和生育间隔以及获得做出这种决定所需要的新信息、教育和方法的基本权利;夫妻和个人在行使这一权利时,应考虑到他们本人及他们未来的孩子的生活需要,以及他们对社会所负有的责任。”首次明确提出夫妇在行使生育权利的同时,应当承担起对子女和社会的责任和义务。1979年联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》,首次以国际公约的形式规定了“男女有相同的权利,自由负责地决定子女人数和生育间隔,并有机会获得使他们能够行使这种权利的知识、教育和方法”。 《墨西哥建议》提出,各国政府可以做出较多努力去帮助其人民以负责的态度做出有关生育的决定。任何权利的行使也意味着责任。这里就是说,夫妇和个人应当行使这一权利,但应认真考虑他们自己的情况以及他们的决定对其子女和他们所生活的社区的平衡发展有何影响。1994年联合国开罗“世界人口与发展大会”通过的《行动纲领》, 也强调夫妻和个人对子女、家庭和社会的“责任”。也就是说夫妻在行使生育权时,要考虑到将来子女的需要和对社会的责任。

在一个法制社会里,对权利的限制需要法律、法规的明示,如果没有明示,公民的权利是不应受到限制的。而在我国,由于人口压力大,根据国情的需要国家要求控制人口过快增长,提倡公民晚婚晚育,实行计划生育,国家在规定公民享有生育权的同时,规定夫妻有实行计划生育的义务,因此,在我国公民生育权的行使要符合我国法律、法规的规定,决定生育子女时间、数量和间隔时,要依照有关法律、法规的规定去做。而我国法律、法规制定的生育政策是从实际出发、区别不同情况、充分照顾群众实际困难做出的规定。从表面上看,我国公民的生育意愿是受到了一定限制,但从国家和公民的长远利益考虑,我们对社会是负责任的。

第二,公民有生育的权利,也有不生育的自由。公民有权利选择生育与不生育,不生育也不应当受到歧视。本法第22条规定,禁止歧视、虐待生育女婴和不育的妇女;我国《妇女权益保障法》第47条规定,“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利,也有不生育的自由”。

第三,在生育权问题上夫妻之间享有平等的权利。从理论上说,生育是男女双方的共同行为,不可能依靠单方实现,因此,一方不能强迫另一方实现这个权利,这个权利应当是以双方协商为基础的,两个人共同的意愿才能实现。国际公约和国内法律都更强调妇女的生育权,如:联合国国际公约和文件中提出,“确认和重申妇女的生育自由权是赋予她们权利的根本”, “各国政府应当促进和鼓励妇女和男子平等参与家庭责任的所有方面,包括计划生育、育儿和家务”。我国《妇女权益保障法》也对保护妇女的生育权做出了专门规定,之所以这样规定并不是排斥男性的生育权,而是由于传统的旧思想、旧观念及习惯势力的影响,使妇女的生育权得不到保障,常常被忽视、被剥夺,因而国内法和国际法都进一步强调保障妇女的生育权利。

第四,生殖健康权。1994年世界人口与发展大会通过的《行动纲领》,提出了“生殖健康”的概念,生殖健康是指生殖系统及其功能和过程的一切事宜上身体、精神和社会等方面的健康状态,而不仅仅是指没有疾病或者不虚弱。因此,生殖健康表示人们能够有满意而且安全的性生活,有生育能力,可以自由决定是否和何时生育及生育多少。公民有权获得科学知识和信息、有避孕措施的知情权和安全保障权利以及患不孕症公民有获得咨询和治疗的权利。本法明确规定,国家创造条件,保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术,应当保证受术者的安全。防止非意愿妊娠。计划生育技术服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施。《妇女权益保障法》也规定,育龄夫妻双方按照国家有关规定计划生育,有关部门应当提供安全、有效的避孕药具和技术,保障实施节育手术的妇女的健康和安全。这些规定都是从生殖健康的角度为保障公民生育权做出的规定。

我国政府在计划生育过程中还十分重视帮助不孕症患者,国际上也认为“消除病理性的不孕症和生育力低弱症”是人口政策的重要组成部分,是实现生育权的重要方面。人口与计划生育法草案在提交全国人大常委会审议过程中,曾规定:“育龄夫妻患有不孕症,确有需要的,可以申请辅助生育。”但考虑到人工辅助生育涉及复杂的道德、伦理和法律问题,许多问题仍有待于认识,并且不孕症的诊断与治疗属于公民的自主行为,不存在申请问题,因此,本法删去了这一规定。但从实践情况看,在我国为不育症患者提供服务是计划生育技术服务的重要内容。中央2000年8号文件提出,计划生育和卫生部门要根据各自的职责密切配合,围绕生育、节育、不育共同做好计划生育工作。为更好地帮助不育者实现生儿育女的愿望,许多卫生医疗机构运用了辅助生育技术,为不育者解决了困难。2001年卫生部出台了“人类辅助生育技术管理办法”和“人类精子管理办法”,为保证这项工作的规范进行,起到了十分积极的作用。应当说,我国的计划生育工作不单单是为了控制人口,还有一个重要的目的是提高人口素质,保护公民的生育权、生殖健康权,促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步。

二、公民也有依法实行计划生育的义务

我国宪法规定:“夫妻双方有实行计划生育的义务。”由于我国人口多,控制人口数量、提高人口素质、改善人口结构是我国计划生育工作的基本要求,从国家和人民长远根本利益出发,必须实行较为严格的生育政策。计划生育工作是宏观人口发展与微观家庭生育计划的结合,既反映了国家的总体利益,也充分考虑到公民的实际困难。计划生育工作强调国家指导、群众自愿,这就要求国家制定法律、法规,引导群众转变生育观念,规范生育行为,履行法定义务,使公民依法负责任地行使生育权。我国公民应当履行的计划生育义务包括:

第一,要依照法律、法规的规定决定生育子女的数量和间隔时间。本法第18条对国家的生育政策作出了规定,国家“鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育,具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。根据国家的生育政策规定,公民履行计划生育的义务,就是要依照有关法律、法规的规定合理安排生育。公民达到法定婚龄始得结婚,结婚后可以自主安排生育第一个子女,如果要求再生育子女,就要符合法律、法规规定的条件。本法将再生育子女的条件授权给地方规定,是为了保持现行生育政策的稳定。实践中各省、自治区、直辖市也已经就这一问题作出了具体规定,体现着对某些特殊情况和实际困难的照顾。31个省、自治区、直辖市比较一致的规定包括有:19个省规定,在农村一对夫妻生育一个女孩可以再安排生育一个子女;27个省规定,夫妻均为独生子女的可以安排生育两个子女;31个省、自治区、直辖市均规定,独生子女因残疾不能成长为正常劳动力的,可以安排生育第二个子女,等等。一些省、区、市还根据本地实际情况规定了其他一些可以再生育子女的情形。因此,在我国育龄夫妻决定生育子女,不但要符合本法的规定,还要符合本省、自治区、直辖市地方性法规的具体规定。

第二,依照法律规定,自觉落实避孕节育措施。根据本法规定,实行计划生育,以避孕为主,防止非意愿妊娠,育龄夫妻要自觉落实避孕节育措施,接受计划生育技术服务指导;提倡已生育子女的夫妻选择长效避孕措施。这些都是公民履行的计划生育义务。同时本法还规定,计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内,针对育龄人群开展人口与计划生育基础知识宣传教育,对已婚妇女开展孕情检查、随访服务工作,承担计划生育、生殖保健的咨询、指导和技术服务。计划生育技术服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施。作为公民有义务配合计划生育技术服务机构做好避孕节育工作。育龄夫妻不采取避孕措施或者避孕措施失败,造成了计划外怀孕的,应当及时采取补救措施。

第三,对于违反国家生育政策,超计划生育子女的公民,要依法缴纳社会抚养费,同时针对不同对象分别给以行政处分或者纪律处分。本法第41条规定:“不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。”“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的,自欠缴之日起,按照国家有关规定加收滞纳金;仍不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”规定征收社会抚养费,是因为实行计划生育是公民的法定义务。公民违背法律法规规定生育子女,给社会增加了负担,采取征收抚养费的办法,适当补偿所增加的社会公共投入是必要的,征收社会抚养费具有强制性和补偿性,是要求违反计划生育政策超生的人承担一定的经济责任。本法法律责任中还规定:“按照本法第四十一条规定缴纳社会抚养费的人员,是国家工作人员的,还应当依法给予行政处分;其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。”这是对超计划生育的公民给以的行政和纪律制裁手段。

第四,公民在工作、生活中,要遵守计划生育有关法律、法规的规定,不得拒绝和阻碍计划生育工作人员依法执行公务,更不得采用违法手段破坏计划生育工作的开展,有违法行为的都要承担相应的法律责任。

三、夫妻双方在计划生育工作中负有共同的责任

夫妻是家庭的核心,正确处理夫妻关系,对于建立民主、和谐、幸福的家庭,对于保护妇女的合法权益,做好计划生育工作都有着十分重要的意义。夫妻在家庭中的地位,是与男女两性在社会中的地位一致的,在我们公有制的社会主义社会里,妇女取得了与男子平等的社会地位,在家庭中夫妻关系是平等、友爱的。夫妻平等在法律上表现为夫妻在人身关系、财产关系上权利义务的平等,在生育、抚养、教育、保护子女方面权利义务的平等。生育是男女双方的共同的行为,是建立在双方协商的基础上的,生育权的实现应当是夫妻二人共同的意愿。从这个意义上说,夫妻在生育问题上享有平等的权利。计划生育是生育权的一部分,因此,在计划生育工作中,夫妻也是平等的,应当承担共同的责任。我国宪法规定:“夫妻双方有实行计划生育的义务。”婚姻法也规定:“夫妻在家庭中地位平等。”“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”但在实际生活中,男尊女卑的观念,男女不平等的现象依然存在,在家庭生活中妇女的生育意愿常常被忽视,权利常常被剥夺。因此《妇女权益保障法》才明确规定,“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利,也有不生育的自由”,以进一步强调妇女在生育权问题上的自主地位。我国自开展计划生育工作以来,女性一直是避孕措施的主要承担者,实行计划生育被认为是妇女一方的责任。在世界许多国家,也不同程度地存在这样的问题,因此,联合国《行动纲领》提出,应作特别努力,强调男子应当分担职责,促使他们积极参与负责任的生育、性和生殖行为,包括计划生育,防止性传染病、意外怀孕和高危怀孕。本法明确规定,夫妻双方在计划生育工作中负有共同的责任。就是表明在是否生育、何时生育、采取何种方式避孕、由谁来承担避孕措施等问题上,夫妻双方有共同的参与权、决定权,也有共同的职责。

第十八条 国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

少数民族也要实行计划生育,具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

【释义】 本条是关于生育政策的规定。

一、本法对生育政策规定的几个原则

生育政策是本法的关键,因此,在对生育政策作出规定时,首先考虑了几个原则,一是,制定生育政策,必须立足于本国国情,既要有利于推动计划生育工作的顺利开展,也要基本上能被国际社会所接受。二是,国家推行计划生育,对公民来说不是强制性义务,是倡导性义务,主要采取国家指导、群众自愿,因此必须从鼓励和提倡入手。三是,各地情况很不一样,计划生育工作不平衡,很难作出统一思想的具体规定。立法既要对地方有所规范, 同时,又要给地方留有余地,所以国家立法只规定基本的生育政策,在国家规定原则下,授权地方根据本地具体情况,作出具体规定。四是,生育政策是本法的核心内容,是一个十分敏感的问题,稍有不慎,就可能引起思想上的混乱,误以为生育政策有所改变,给计划生育工作带来不利影响。计划生育是宪法规定的必须长期坚持的一项基本国策,本法是把党和国家行之有效的生育政策法律化、制度化,因此,关于生育政策的法律表述,必须考虑的是保持现行政策的稳定性、连续性。现行生育政策既不能收紧,也不能放松。2000年,中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作,稳定低生育水平的决定》(中发[2000]8号),这是指导我国当前计划生育工作的纲领性文件。关于生育政策,该文件规定:“国家鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女,依照法律法规合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体政策规定由省、自治区、直辖市制定。”制定本法时,也有同志提出,是否要对生育政策作出调整,但经过认真论证,认为现行生育政策是经过近30年逐步形成的,实践证明是行之有效的,当前,继续稳定现行生育政策是十分必要的。

二、稳定现行生育政策的必要性

按照中央的要求,2010年全国人口总数要控制在14亿以内。据测算,如果普遍允许生育两个孩子,总人口将超过14亿。因此,今后十年仍要执行现行的生育政策,目前还没有放宽生育政策的条件。但是是否要收紧现行政策呢?也没有必要。现行的生育政策的基本点是提倡一对夫妻生育一个孩子,有条件、有限制地允许生育二胎,少数民族的政策更宽一些。据初步测算,目前在我国实行生育一个孩子政策的人口覆盖面低于40%;实行生育一个半孩子政策的(即第一个孩子是女孩,可以间隔几年经过批准生育第二胎)有19个省区,人口覆盖面在50%以上;实行生育两个孩子政策的(主要是边远农村地区)人口覆盖面约5%;有的少数民族还有条件地允许生育三或者四胎,人口覆盖面非常小。目前全国总的政策生育率为1.6个,现行生育政策有效地控制了人口盲目增长,近年来的总和生育率在更替水平以下,实现了2000年底总人口控制在13亿以内的目标。生育政策的制定必须考虑到群众的实际困难和承受能力,使人民群众能够接受和执行,使各级干部能够做好工作。几十年来,现行生育政策已逐步被人民群众所理解和接受,但与群众的生育意愿相比还是有一定差距的,因此,进一步收紧政策不可取。实践证明,要搞好计划生育工作,保持生育政策的稳定十分必要。

自1991年以来,中央连续十一年召开计划生育工作座谈会,并在中央文件中明确强调,现行生育政策要保持不变。综合我国经济社会发展和可持续发展的需要、当前的人口形势和对未来人口发展前景预测,一段时间内,继续稳定现行生育政策是必要的,目前没有收紧的必要,也没有放宽的条件,考虑到我国现行的计划生育政策符合我国现阶段的国情需要,在实践中执行是好的,因此,本法在生育政策的表述上仍维持了中央2000年第8号文件的规定,规定:“国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。” “少数民族也要实行计划生育,具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

三、我国现行生育政策的形成过程

我们党中央、国务院关于生育政策的规定是随着计划生育工作的不断发展而不断完善的。70年代初我国开始全面实行计划生育,1973年,提出“晚、稀、少”,一对夫妇生育两个孩子,1979年提出提倡一对夫妇生育一个孩子。1980年,中共中央发出《公开信》,号召全体共产党员、共青团员和广大群众,自觉实行计划生育,提倡一对夫妇只生育一个孩子。1982年中共中央、国务院下发《关于进一步做好计划生育工作的指示》(中发[1982]11号),对生育政策作出具体规定:“国家干部、城镇居民,除特殊情况经过批准者外,一对夫妇只生育一个孩子;农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,某些群众确有实际困难要求二胎的,经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族,也要提倡计划生育。” 1984年,中共中央批转国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况汇报》(中发[1984]7号),提出要进一步完善计划生育工作的具体政策,按照规定的条件,经过批准,可以生二胎,严禁生育超计划的二胎和多胎。1991年,中共中央、国务院在《加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》(中发[1991]9号)中对我国的生育政策再次作了阐明: “提倡晚婚晚育,少生优生;提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除有特殊情况经过批准可以生第二个孩子外,一对夫妇只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子,某些群众确有实际困难,经过批准可以间隔几年后生第二个孩子。为了提高少数民族地区的经济文化水平和民族素质,在少数民族中也要实行计划生育,具体要求和做法由各自治区或者所在省决定。” 2000年,中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作,稳定低生育水平的决定》(中发[2000]8号)。从80年代初,各省、自治区、直辖市就根据中央的政策,结合当地的实际情况,相继出台了有关计划生育管理的地方性法规和规章,到目前为止,全国有29个省、自治区、直辖市制定了有关计划生育的地方性法规,新疆、西藏制定了有关计划生育的政府规章,对公民的生育行为和计划生育管理活动进行规范。

四、本法关于生育政策的表述

本法关于生育政策的表述是由四部分组成的。

首先,明确规定“国家稳定现行生育政策”。这里开宗明意地表明本法关于生育政策的规定是现行政策的法律化,没有收紧,也没有放松,避免给人以计划生育政策放宽了的感觉,以防止本法出台后所引起的计划生育工作波动。

第二,原则规定国家“鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女”。这里规定的“晚婚”是指超过法定(根据《婚姻法》的规定男22周岁、女20周岁)3年以上初婚,即男25周岁、女23周岁结婚为晚婚;“晚育”是通常指已婚育龄夫妻达到晚婚年龄后初次生育子女,即妇女24周岁生育子女为晚育。

这里需要指出几点:一是国家鼓励晚婚晚育,既有利于国家,也有利于公民个人。晚婚必然晚育,晚育有助于控制人口过快增长,也使公民能有更多的精力用于工作、学习,积累养育后代所必需的物质条件和社会经验。二是晚育并不需要以晚婚为前提,也就是说,一对夫妻可能不是晚婚,但如果推迟了生育子女的时间,也可以符合晚育的条件。三是晚婚晚育是国家鼓励提倡的,并不是强制性的,因此达到了法定婚龄就可以结婚,结了婚就可以依法生育子女,只是晚婚晚育是可以获得国家延长代薪休假等奖励的。四是提倡晚育,也要考虑科学育儿,不是越晚越好,育龄妇女无特殊情况最好将生育时间安排在30岁前为宜。规定鼓励“一对夫妻生育一个子女”是原则规定,我国的计划生育实行的并不是“一孩政策”,而是从实际出发、区别不同情况,充分照顾群众实际困难的政策。但也不能理解为完全可以自由安排生育第二个子女,因为,公民有履行计划生育的义务。什么情况下可以合理安排生育第二个子女呢,本条规定的第三部分回答了这个问题。

第三,具体规定,“符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。也就是说,公民想要安排生育第二个子女,要符合所在省、自治区、直辖市地方性法规规定的条件。我国现有29个省、自治区、直辖市依据国家政策制定了地方性法规,还有两个自治区制定了有关计划生育的规章,对本地方的生育政策作出了具体的规定,它包括生育数量、生育时间以及出生人口素质和出生人口性别结构的要求。各地普遍结合本地特点,在具体生育政策上对非农业人口规定严一些,对农业人口规定相对宽一些,比较符合我国当前计划生育工作的实际。本法出台以后,尚没有制定计划生育地方性法规的应当尽快制定地方性法规,已有地方性法规的也要依据本法对本省、自治区、直辖市的地方性法规作出一些修改,但对于生育政策的规定,应当本着稳定现行生育政策的精神,不宜有大的变动,有个别地方准备对本省、区、市的具体生育政策做一点微调,是可以的,但这一调整应当报请国家计划生育委员会同意,以利于国家计划生育工作的稳定。

目前地方关于生育政策的规定主要是:

对非农业人口的生育数量的规定各地基本一致,即一对夫妇只生育一个孩子,特殊情况可以照顾再生一个孩子。特殊情况大体有以下几种:一是第一个子女为非遗传性残疾不能成长为正常劳动力的;二是夫妻双方都是独生子女的;三是患不孕症依法收养一个孩子后又怀孕的;四是再婚夫妻一方生育过一个子女,另一方未生育过的;五是夫妻双方均为归国华侨或者台港澳同胞在内地定居的。除了以上五种比较有代表性的规定外,有的省还规定有其他情况也可以生两胎。

对农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况:一是一对夫妻只生育一个孩子,特殊情况照顾再生育一个孩子,照顾面约在10%;生育条件除类似城市照顾生育二孩的几种情况外,还包括居住在山区或者深山区只有一个女孩或者夫妻一方为独生子女的以及从事海洋作业的渔民等。

具体执行有以下几种情况:一是,北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6个省、市,原则上农村也是一对夫妻只允许生育一个孩子;二是,第一个孩子是女孩的,可以照顾间隔几年后可以生育第二个孩子,执行这一政策的是河北、安徽等19个省,三是,普遍允许有计划地生育两个孩子,包括海南、云南、青海、宁夏、新疆5省、区。

第四,对于少数民族的生育问题,本法作出了专门规定,也就是本条的第二款的规定:“少数民族也要实行计划生育,具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。这是法律给各省、自治区、直辖市人大及其常委会的一个授权规定,也是考虑到目前的实际情况作出的规定。对于少数民族,各地一般实行宽于汉族的生育政策。目前,约有15个省、自治区规定非农业人口的夫妻双方均为少数民族的允许生两个孩子。几乎所有的地方都规定农业人口夫妻一方或者双方是少数民族的可以生两个孩子,个别地方对极特殊的情况或者是人口较少的少数民族规定可以生三个孩子,新疆最多可以生四个孩子,西藏自治区对边境农牧区的农牧民没有限制性规定。

第十九条 实行计划生育,以避孕为主。

国家创造条件,保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术,应当保证受术者的安全。

【释义】 本条是关于国家保障公民对避孕节育措施知情选择权和保障手术安全的规定。

本条第一款规定,实行计划生育以避孕为主,这是我国计划生育工作的基本方针。1980年“中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信”就提出, “节育措施要以避孕为主,方法由群众自愿选择。” 1991年“中共中央、国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定”又指出,“要继续贯彻以宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主的方针。” 20多年来,我国计划生育工作一直坚持“三为主”的工作方针,取得了可喜的成绩。“世界人口行动计划”提出,“各国政府应当采取适当措施协助妇女避免流产,流产绝不能作为一种计划生育方法来宣传”; “开罗行动纲领”指出,“绝不应当把堕胎作为计划生育的方法加以提倡”。因此,从国际社会和我国计划生育工作的要求看,自觉落实避孕措施,避免非意愿的妊娠,都是每一个公民应当努力达到的,应当说这也是夫妻双方共同的责任。这对于保障妇女的身心健康,推动国家计划生育工作的开展,都有十分重要的意义。

本条第二款首先对国家保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施作出了规定。

一、 知情选择的概念以及我国避孕节育措施实行知情选择的情况

知情选择是指公民在计划生育专业人员指导下,充分了解现行的各种避孕方法,结合自身情况,自行了解和自主选择适宜、安全、可靠的避孕方法和节育措施的权利。在计划生育工作初期,由于工作难度大,经验不足,管理不规范,公民在采取避孕节育措施时,能做到“知情选择”的面很小,多在大中城市。一些地方性法规还强制性规定已生育子女的公民必须选择长效避孕措施--“一胎上环、二胎结扎”。 90年代中期,随着计划生育工作的不断深入,国家计划生育委员会把开展避孕方法的知情选择作为一项重大改革举措,在全国普遍推行。实行避孕节育措施的“知情选择”,已成为计划生育工作的发展必然趋势,目前多数省、自治区、直辖市城市居民中都已实现了对避孕节育措施的“知情选择”,在计划生育工作基础比较好的农村也已经开始“知情选择”试点工作,让育龄群众在了解有关避孕节育知识的基础上,选择适合自身特点的避孕措施。到目前为止,我国已有800多个县(区)开展了这项工作,有30%的育龄群众实现了避孕节育措施的知情选择。实践的结果表明,开展知情选择,把科学知识和方法交给群众,绝大多数群众还是会根据自身特点选择安全、适宜的避孕节育措施的,一些同志担心的开展这项工作会导致生育率反弹的现象没有出现,大多数地方提出,通过知情选择进一步密切了党群、干群关系,对稳定低生育水平起到了一定的积极作用。

我们参加的涉及人口与生育权的国际公约都规定公民有自由选择避孕节育方式的权利。1994年联合国开罗世界人口与发展大会通过的《行动纲领》明确规定,“计划生育方案目标必须使夫妇和个人能自由和负责地决定其生育数量和生育间隔,拥有这样做的信息和手段,确保知情选择和全面提供安全、有效的方法。”国际人口与发展大会后,我国引进生殖健康的概念,围绕生育、节育、不育开展生殖教育和生殖保健服务。国务院2001年6月出台了“计划生育技术服务管理条例”,明确规定计划生育技术服务工作既要控制人口数量,提高人口素质,又要保障公民的生殖健康权利。条例在明确计划生育技术服务机构职责、任务的同时,规定公民享有避孕方法的知情选择权,即在技术服务人员的指导下,根据自身的生理、心理特点和避孕节育技术的不同,自主选择和落实避孕方法。因此,在本法中规定我国公民采取避孕节育措施享有知情选择权,是计划生育实际工作的需要,也是为履行我国在签署国际条约时的承诺。

二、如何理解国家保障公民采取避孕节育措施的安全、有效、适宜

依照母婴保健法、妇女权益保障法和计划生育有关法规、规章的规定,国家保障公民采取安全、有效、适宜的避孕节育措施应当做到:第一,向育龄群众提供的避孕药品、工具应当安全、可靠;第二,向育龄群众提供的节育技术服务应当保证受术者的安全、健康;第三,采取积极措施,向育龄群众提供有效的计划生育和生殖保健服务,努力避免非意愿的妊娠,减少人工流产、引产;第四,采取各种措施,防止性病、艾滋病传播,并使患者得到治疗;第五,努力降低孕产妇死亡率等。

我们国家十分重视避孕药具的研制开发,目前我国有20多个计划生育科研院所致力于与生殖、避孕节育相关的基础研究以及为获得更安全、有效、简便的避孕药具和技术方法进行的研制开发。约有40间工厂生产避孕药具,2000年计划生育系统利用国家专项经费购买的避孕药具的数量和金额为:国家推荐产品宫内节育器1977.8万元,活性宫内节育器713.3万元,口服注射外用避孕药9513.7万元,避孕套11.3亿只,科技高新产品(如皮下埋植剂和长效针)2.9亿元。

国家加强计划生育服务工作,由3000多个妇幼保健机构、17000多个综合医院和计划生育科、270个地市级计划生育服务中心、33300个计划生育服务站组成的计划生育服务网络遍及城乡,为育龄群众提供了各个生理时期的生殖健康咨询服务、不孕症诊治、妇女病普查防治、性健康教育和性生活咨询;政府提供1.8亿元资金为740多个贫困县装备了妇科治疗仪、乳腺论断仪等论断治疗设施,并配备流动服务车,为边远地区育龄群众提供优质服务。

尽管避孕节育措施的知情选择工作已经在全国范围内开展起来,我国的计划生育工作水平也已经达到了前所未有的高度,但由于我国各地经济、文化发展不平衡,各地计划生育工作水平差异也较大,在全国范围内真正实现避孕节育措施的知情选择还是一项十分艰巨的任务,要依靠广大计划生育技术服务人员作大量艰苦细致的工作,更要依靠广大育龄群众的自觉、自愿。本法考虑到了基层计划生育工作的实际情况,规定育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施,接受计划生育技术服务指导。同时将本法的实施时间推迟到2002年9月,目的就是不要搞“一刀切”,允许各地根据当地实际情况逐步推行。

三、实施避孕节育手术,应当保证受术者的安全

本条第二款还规定“实施避孕节育手术,应当保证受术者的安全”,这是我们计划生育工作全心全意为人民服务宗旨的体现。实行计划生育,既要严格控制人口过快增长,又要保证广大人民群众身心健康。早在1973年国务院卫生行政部门就曾经颁布了“节育手术常规”,对实施避孕节育手术的有关问题作出规定,1993年国务院赋予国家计生委综合管理计划生育技术服务的职责以来,国家计生委先后制定了一系列的管理规章,各地方也出台了一些相关的地方性法规、规章。据相关资料表明,目前,全国已有306个地(市)级计划生育服务中心,县级计划生育技术服务站2457个,乡镇服务站38629个,有计划生育服务人员12万余人,年均实行节育手术2000万例,计划生育服务机构承担了70%的节育手术。因此,保障受术者安全,第一位的是保证计划生育服务机构的工作质量和水平。

今年出台的《计划生育技术服务管理条例》从计划生育技术服务人员、机构、服务范围等方面作出严格规定,进一步保障合格的人员、合格的机构为育龄夫妻实施手术。首先,要求计划生育技术服务人员具有执业资格,依照《执业医师法》和国家有关护士管理的规定,分别取得执业医师、助理执业医师或者护士资格。第二,对机构作出了规定,要求设立计划生育技术服务机构,必须经设区的市级以上地方人民政府计划生育行政部门批准,并取得计划生育技术服务机构执业许可证。第三,要求在批准的服务范围、服务项目、手术种类内开展服务;同时要求服务人员遵守与执业有关的法律、法规、规章、技术常规、职业道德和管理制度,对于违反有关规定擅自从事计划生育服务的,由计划生育行政部门给予行政处罚。对于从事计划生育技术服务的机构未经批准擅自扩大计划生育技术服务项目的,由原发证机关给予行政处罚。对于使用没有依法取得相应的医师资格的人员从事与计划生育技术服务有关的临床医疗服务的,由卫生行政部门给予行政处罚。第四,规定从事计划生育技术服务的机构对公民实施避孕节育手术、特殊检查或者特殊治疗,应当征得受术者本人同意,从程序上进一步保证了育龄群众的安全。第五,从加强外部监督的角度,作出了规定。国家对计划生育技术服务事故、计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应建立鉴定和报告制度,规定计划生育手术并发症鉴定和管理办法由国务院计划生育行政部门会同国务院卫生行政部门制定。要求从事计划生育技术服务的机构发生计划生育技术服务事故、发现计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的,应当在国务院计划生育部门规定的时限内同时向所在地人民政府计划生育行政部门和卫生行政部门报告;对计划生育技术服务重大事故、计划生育手术严重的并发症和计划生育药具严重的或者新出现的不良反应,应当同时逐级向上级人民政府计划生育行政部门、卫生行政部门和国务院计划生育行政部门和卫生部门报告。这一系列规定有效地保障了公民在接受避孕节育手术时,获得有效的安全保障。计划生育技术服务管理条例已于今年10月1日开始实施,相信随着本法和条例的贯彻执行,公民接受避孕节育手术,安全会更有保障。

第二十条 育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施,接受计划生育技术服务指导。

预防和减少非意愿妊娠。

【释义】 本条是关于育龄夫妻落实计划生育避孕节育措施义务、防止非意愿妊娠的规定。

一、育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施,接受计划生育技术服务指导

提倡公民自觉落实计划生育避孕节育措施,接受计划生育技术服务指导,是当前计划生育工作的需要,也是保障育龄群众特别是妇女身心健康的需要。计划生育工作的重点是控制人口数量。控制人口数量,不仅要对实际结果进行控制,对不符合法定条件生育子女的给予经济限制和行政处分,更重要的是加强对节育过程的控制,防止超计划生育的情况发生。从保障公民生殖健康的观念出发,采取安全、有效、适宜的避孕措施,防止和减少非意愿妊娠,有利于育龄夫妻和胎儿的健康。因此,我国计划生育工作的一条基本方针是“实行计划生育,以避孕为主”。本法总结各地实践做法,规定:“育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施,接受计划生育技术服务指导。”同时规定:“计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内,针对育龄人群开展人口与计划生育基础知识宣传教育,对已婚育龄妇女开展孕情检查、随访服务工作,承担计划生育、生殖保健的咨询、指导和技术服务。” “计划生育技术服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施。”通过这些工作,一方面有利于提高公民避孕节育的安全性、有效性,提高公民的生殖健康水平;另一方面也有利于计划生育部门及时发现并帮助意外怀孕的育龄妇女,采取补救措施。

对于育龄群众来说,自觉落实避孕节育措施,就是在计划生育技术服务人员指导下自主、自愿并负责任的选择和采取避孕节育措施,这些措施应当是安全、有效、适合自身特点的。 “安全”应当是使用的药具和措施对身心不会造成损害或者损害最小的;“有效”应当是使用药品或者避孕节育措施后能够达到避孕节育目的的;“适合自身特点”应当是所使用的药品或者其他避孕节育措施适合自身的生理和心理特点,能为夫妻双方接受的。如,有些育龄群众由于身体原因不适宜采用皮下埋植方法,就可以选择放置宫内节育器或者其他方法避孕。又如,对于已生育过子女的夫妻,通常选择长效避孕节育措施更为经济、方便,而对于尚未生育过孩子的夫妻则最好不使用长效措施,可以选择药物或者工具更为适宜。

目前,我国有许多避孕方法可供育龄夫妻选择,有适合妇女使用的口服避孕药、外用避孕膜、宫内节育器、输卵管阻断术;有适用于男子的避孕套、输精管结扎术等。在目前的计划生育工作中,采取避孕措施的绝大多数是育龄妇女,这与旧的传统观念和习惯有很大关系。这里需要强调的是,实行计划生育是育龄夫妻的共同责任,自觉落实避孕节育措施也是育龄夫妻双方应当共同承担的义务。在今后的计划生育工作中,应当加强宣传和鼓励男性采取避孕措施,使实行计划生育真正成为育龄夫妻的共同责任,让夫妻共同承担起落实避孕节育措施的义务。

二、预防和减少非意愿妊娠

预防和减少非意愿妊娠,是国际人口会议所倡导的一项原则。《世界人口行动计划》提出:“各国应当采取适当措施协助妇女避免流产,流产绝不能作为一种计划生育方法来宣传,而且在任何情况下,应向已经流产的妇女提供人道的治疗和咨询服务。” “防止非意愿的怀孕。”我国计划生育工作,也要求预防和减少非意愿妊娠,因为非意愿的妊娠不但会对计划生育工作水平带来影响,而且会对育龄夫妻特别是育龄妇女的身体、心理造成伤害。要做到预防和减少非意愿妊娠,育龄夫妻首先要做到生育有计划,在不准备生育时,应当采取适合自身特点的安全、有效的避孕措施。没有生育过子女的,可以采用药物或者避孕工具避孕;对于已经生育了子女的育龄夫妻,则选择长效避孕措施更为安全、方便,总之,夫妻应当本着互相尊重,互敬互爱的原则,妥善采取措施,以防止和减少非意愿妊娠。

第二十一条 实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。

前款规定所需经费,按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障。

【释义】 本条是关于公民免费享受计划生育技术服务的规定。

一、实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务

这里享受免费服务的对象,是指响应国家号召,依照本法和本省、自治区、直辖市地方性法规规定,自觉履行计划生育义务,落实避孕节育措施的育龄夫妻。

这里规定的基本项目包括:放、取宫内节育器,人工终止妊娠,输卵(精)管结扎术,妊娠与避孕检查,发放国家规定的非卖品避孕药具等。基本服务还包括:计划生育技术指导和咨询。按照国务院计划生育技术服务条例的规定,计划生育技术指导和咨询的内容包括生殖健康科普宣传、教育、咨询,提供避孕药具及相关的指导、咨询、随访;对已经施行避孕、节育手术和输卵(精)管复通术的,提供相关的咨询、随访等。

我国全面推行计划生育以来,一直实行对履行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕药具和技术服务的政策,由中央财政全部承担了免费发放的避孕药具经费,并向地方拨付计划生育手术补助经费,其余经费由地方财政分级负担。本法根据多年来的实际做法,坚持公民权利与义务相一致的原则,规定凡公民履行计划生育义务,则免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。

二、免费服务的经费保障

本条第二款规定,前款规定所需经费,按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障。从实际的情况看,有以下几种形式:

一是避孕药具是由国家财政负担的,国家财政每年按计划拨专款采购避孕药具,对实行计划生育的育龄夫妻免费发放。

二是对城市的育龄夫妻的技术服务费用通过生育保险、医疗保险、公费医疗等逐步由社会保障资金解决。未参加上述保险的公民,由所在单位或者地方财政负担。对此各地都规定了一些具体办法。目前国家在城市职工中正在逐步推行社会保障制度,包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。生育保险主要是针对城镇女职工建立的,通过社会统筹,重点解决一些女职工相对集中单位的女职工生育期间手术费、产假等福利待遇、计划生育手术费等的支出。目前全国有70%的县、30%的职工的建立了生育保险。原则上是企业职工工资总额的0.6%-0.8%。对于实行生育保险的企业,职工生育按照法律、法规的规定享受产假。产假期间的生育津贴按照本企业上年度职工月平均工资计发,由生育保险基金支付。职工生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费以及因生育引起疾病的医疗费由生育保险基金支付。另外,根据劳动和社会保障部、国家计划生育委员会、财政部、卫生部《关于妥善解决城镇职工计划生育手术费用问题的通知》(劳动部发[1999]32号)的规定:“已经建立地方企业职工生育保险的地区,参保单位职工的计划生育手术费用可列入生育保险基金支付范围。”而职工因计划外生育子女的有关费用以及不落实避孕节育方法实施补救措施的费用原则上不纳入生育保险支付范围。相信随着城镇社会保障制度的不断完善,对城镇职工的计划生育服务工作会上一个新台阶。

三是对农村实行计划生育的夫妻免费提供服务资金问题,各级财政是设专款予以保障的,其开支标准和列支方式,由省级计划生育行政部门与财政、物价部门共同商定。

国家充分认识到,向实行计划生育的育龄夫妻提供免费服务的工作重点在农村。计划生育是我国的基本国策,在经济欠发达地区,群众实行计划生育还有许多困难,政府采取免费为群众提供避孕药具和技术服务的办法,是推行计划生育工作的重要保证。因此早在80年代初国家就作出了规定,特别明确了向农村实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕、节育技术服务。同时国家还明确规定对西部贫困地区免费提供避孕节育技术服务所需,由中央财政通过转移支付方式予以补助。

在本法制定过程中,曾有同志提出在目前市场经济条件下是否还要继续规定“免费”, 常委委员认为,对计划生育的夫妻免费提供避孕、节育技术服务,是落实基本国策的需要,国家提倡公民实行计划生育,公民响应国家号召履行计划生育义务,为控制我国人口数量的过快增长、实现人口再生产类型的历史转变做出了贡献,国家应当采取一些有效的激励和保障措施,引导和鼓励广大群众自觉落实计划生育。因此本法明确规定了实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。所需经费,按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障。

第二十二条 禁止歧视、虐待生育女婴的妇女和不育的妇女。

禁止歧视、虐待、遗弃女婴。

【释义】 本条是关于保护妇女生育自由和女婴权益的规定。

我国《宪法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》等都对保护妇女权益作出了规定。《妇女权益保障法》规定:“国家保障妇女享有与男子平等的人身权利。” “禁止歧视、虐待、残害妇女。” “禁止溺、弃、残害女婴;禁止歧视、虐待生育女婴的妇女和不育妇女。”本法考虑到当前计划生育工作中一些地方出现的歧视、虐待生育女婴的妇女和不育妇女以及歧视、虐待、遗弃女婴的情况,重申了这一规定。

所谓歧视妇女,是指违反男女平等原则,基于男女性别上的差异,而对妇女给予不公正对待的行为。所谓虐待妇女,是指在家庭生活中,对共同生活的妇女从肉体和精神上进行摧残迫害的行为。我国是一个经历封建社会较长的国家,在许多人的心目中“重男轻女”、“不孝有三,无后为大”等封建腐朽的思想还根深蒂固。因此,在一些经济、文化较为落后的地区,对于生育女婴的妇女和不育的妇女歧视和虐待的现象时有发生。这种歧视可能是来自家庭成员的,也可能是来自外界,往往给妇女造成很大的心理伤害。而虐待通常是来自家庭成员,可能是丈夫,也可能是家庭中的其他长辈。具体包括对妇女经常打骂、捆绑、限制人身自由,使其挨冻受饿,强迫从事过重劳动或者进行人格侮辱等。根据我国《刑法》规定,“虐待家庭成员,情节恶劣的,处二年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪,致使被害人重伤、死亡的,处二年以上七年以下有期徒刑。”但同时规定,“第一款罪,告诉的才处理”。在现实生活中,一些生育女婴的妇女和不育的妇女被歧视、被虐待往往忍气吞声,不敢站出来斗争,有些妇女认为生不了男孩或者不育都是自己的原因,殊不知生男生女,是否生育不完全取决于妇女。我国《妇女权益保障法》规定:“国家鼓励妇女自尊、自信、自立、自强,运用法律维护自身合法权益。”因此,妇女一旦受到歧视和虐待,应当敢于站出来寻求法律保护。我们的司法机关和妇联组织一定会依法维护妇女的合法权益。

本条还对禁止歧视、虐待、遗弃女婴做出了规定。一些人出于重男轻女、传宗接代等封建思想,对女婴歧视、虐待,甚至为了达到生儿子的目的,遗弃女婴。一些地方女婴的死亡率明显高于男孩,对这些问题必须引起高度重视。一方面,对于遗弃女婴构成犯罪的,应当依法追究刑事责任,对于尚不构成犯罪的歧视、虐待女婴的行为,要批评教育;另一方面,计划生育部门要加强对女婴的保护,同时多关心照顾女婴和生育女婴的妇女,为她们排忧解难。一些地方对独女户、双女户规定了政策上的优惠措施,通过政策引导、法制宣传,相信歧视、虐待生育女婴的妇女和不育的妇女及歧视、虐待、遗弃女婴的现象会越来越少,让全社会建立起保障妇女和儿童合法权益的良好氛围。

第二部分 释义 第四章 奖励与社会保障

本章规定了计划生育奖励和社会保障制度。计划生育奖励和社会保障是指国家通过制定有利于实行计划生育的家庭和个人提高生产、生活水平的社会经济政策,运用奖励、优惠、优先、扶持、补偿等经济手段,对自觉实行计划生育、落实避孕节育措施的公民及其家庭给予基本的生活保障,并使实行计划生育的家庭得到多方面的实惠,以激励广大育龄群众自觉自愿实行计划生育。

我国是在生产力不发达、社会保障制度不健全、社会保障水平比较低的情况下开展计划生育工作的,公民在实行计划生育的过程中不可避免地会遇到一些生活、生产、避孕节育、养老或者其他方面的实际问题。由于受传统观念的影响,我国民众的生育意愿和国家的生育政策之间存在很大差距,群众实行计划生育,实际上是为国家的整体利益牺牲了个人和家庭的利益,为国家作出了贡献。自全面推行计划生育以来,我国共少生了3亿多人,为经济社会发展节约了大量的财富。因此,与严格的计划生育政策相适应,国家应当拿出一部分财富再分配给实行计划生育的公民,从而建立相应的经济补偿、经济奖励、社会保障以及优惠优待机制,建立计划生育利益导向机制和社会保障制度,这也是适应市场经济发展、政府职能转变以及加快法制建设的必然要求。

为了帮助群众解决实行计划生育存在的实际困难,保障他们的基本的生产生活需要,鼓励群众自觉实行计划生育,我国从50年代倡导计划生育开始,逐步确立了计划生育利益导向机制和社会保障制度的一些重要原则和思路,并制定了计划生育奖励与社会保障的一系列具体的政策措施。这些政策在《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》 ([2000]8号)中得到了完整的体现。该文件规定:各级政府及涉农等部门要采取小额贷款、项目优先、科技扶贫、政策优惠等措施,帮助计划生育农户增加经济收入,解决实际困难,提高社会经济地位。各级政府及扶贫开发部门应有计划、有重点地对实行计划生育的贫困户予以优先扶持,提高他们的生产自救和发展能力。农村继续实行“增人不增地,减人不减地”的政策。各级政府及其基层组织要建立激励机制,落实对实行计划生育家庭的奖励和优惠政策。对独生子女户发给一定数量的奖励费,城市独生子女父母退休时,各地可以根据实际情况给予必要的补助。对实行计划生育的家庭特别是只有女孩的家庭,在分配集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地、承包地、培训、就业、就医、住房及子女入托、入学等方面给予适当照顾。积极发展社会保障事业,解除群众实行计划生育的后顾之忧。劳动保障及其他有关部门要从实际出发,通过多种途径,采取优惠措施,建立有利于计划生育的社会保障制度。在城市,积极建立并发展养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度;在农村,坚持政府支持和农民自愿的原则,根据实际情况逐步建立实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。保证生育妇女劳动权利和经济利益。民政等部门要制定有利于计划生育家庭的社会救助政策,对实行计划生育的贫困户给予生活保障补助。

由此,可以看出,实行计划生育奖励和社会保障是对实行计划生育的群众和家庭进行经济补偿、落实为人民服务根本宗旨的需要,是适应我国市场经济发展以及社会保障制度改革和发展的必然要求,符合国际惯例。通过立法,把计划生育奖励与社会保障政策固定下来,并将其纳入法制化轨道,这对于保障计划生育奖励优待与社会保障政策、措施的落实,十分重要。

第二十三条 国家对实行计划生育的夫妻,按照规定给予奖励。

【释义】 本条是关于国家对实行计划生育的夫妻予以奖励的原则性规定。

一般来说,人类进入可以控制生育的时代以后,追求物质经济利益乃是一个家庭决定生育子女数量的基本原因。为了有效地控制人口增长,应该积极采取对策,使家庭生育行为的利益导向向有利于计划生育的方面转变,使少生的家庭得到较多的效益。感到少生有利,即要建立和完善计划生育利益导向机制。计划生育奖励是计划生育利益导向机制的重要组成部分,它是指,国家根据各地的经济发展状况和当地人民群众的实际需要,通过制定相关的社会经济政策或者直接制定有关的政策措施,运用物质利益原则,对独生子女家庭、实行计划生育的家庭和晚婚晚育者给予各种经济补偿、奖励、优先优惠和精神鼓励,保障实行计划生育的群众及其家庭基本项目的避孕节育服务的需要,以启动实行计划生育的内在动力,引导人们主动地、自觉地实行计划生育的各项措施。

中国现阶段比较可行的奖励措施主要有: (1)增加晚婚假、晚育假。 (2)发放独生子女父母奖励费,对按规定可以生育第二个子女而自愿终身只生育一个子女的家庭给予奖励和表彰。 (3)对独生子女入托、入学、就医和健康检查等方面予以优待。 (4)对农村独生子女家庭和实行计划生育的家庭,适当减免义务工、统筹款、提留款;优先划给宅基地或者划给较好的宅基地;在分配承包地、自留地方面予以优待,有条件的地方还可以增加自留地的数量。 (5)城镇企业招工,乡、村企业招工,优先安排独生子女家庭和实行计划生育的家庭,优先安排晚婚晚育的女青年就业。 (6)优先提供贷款和扶贫项目,优先提供致富信息、传授致富技术、安排致富项目,优先供应紧俏的农用生产资料,如化肥、良种、薄膜等。 (7)对晚婚晚育者优先分配住房,对独生子女家庭分配住房面积给予照顾。 (8)对农村男到女家落户的予以优待。 (9)提高独生子女父母和无子女者的退休金和养老保险金。 (10) 开办以独生子女系列保险、节育手术保险、农村养老保险为主要内容的计划生育保险。 (11)颁发荣誉证书、纪念章,上光荣榜等。 (12)保障群众避孕节育的需要与安全;国家为实行计划生育的群众免费提供避孕药具和基本项目的计划生育技术服务,免费治疗节育手术并发症并对因此导致生活困难的群众实行救济,等等。

本条中“按照规定”,指的是按照国家有关计划生育的规定、各地关于计划生育的地方性法规和政府规章、有关部门规章以及各地、各部门、各企业事业单位的有关计划生育的事项的规定。

第二十四条 国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度,促进计划生育。

国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目。

有条件的地方可以根据政府引导、农民自愿的原则,在农村实行多种形式的养老保障办法。

【释义】 本条是对与计划生育工作密切相关的社会保障制度建设的规定。

本条第一款对国家建立、健全社会保障制度,以促进计划生育工作做出了规定。

社会保障制度,是指国家为公民提供一系列的基本生活保障,是以国家或者政府为主体,依据法律规定,通过国民收入再分配,使得公民在暂时或者永久丧失劳动能力以及由于各种原因生活发生困难,如遇到疾病、伤残、年老、失业、生育或者遇到其他社会困难等时,从国家和社会获得物质帮助的一种社会制度,一般包括社会保险、社会救济和社会福利三个方面的内容。

计划生育社会保障体系是为解除计划生育家庭的后顾之忧而建立的各种社会保障制度和措施,包括计划生育社会保险、社会福利和社会救助制度等。我国的计划生育保障体系包括生育社会保障和老年社会保障等。如在城市建立的基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度;在农村建立的实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度;民政部门制定的有利于计划生育家庭的社会救助政策,对于实行计划生育的贫困户给予生活保障补助等。

生育社会保障是计划生育社会保障制度中的一个重要分支,指妇女由于生育子女而暂时丧失劳动能力时,从社会得到必要的物质帮助的制度。生育社会保障包括:生育社会保险、女职工孕期特殊劳动保护、女职工哺乳期母婴健康与收入保障、生育女职工职业保障措施以及对无生活来源的孕产妇女的社会救助和商业保险公司开办的补充性母婴平安保险等。

老年社会保障是指社会对老年人口提供必要的物质和精神帮助,保证老年人安度晚年的制度。老年社会保障制度作为一种社会功能,是以国家为主体,通过国家财政以及社会政策和相应的调节手段,以立法形式确保老年人口基本生活需要的一种制度。老年社会保障制度具有社会性、强制性、福利性和返还性特征。社会性指在全国范围内实行统筹互济。强制性指具有法律效力和行政约束力。福利性表现为社会保障不以营利为目的,基金来源包括国家财政补贴和社会捐助。返还性指老年人享受的社会保障的内容,属于在职期间创造的一部分价值由社会代为积蓄,待进入老年后再返还给个人。老年社会保障的内容大致包括: (1)养老社会保险。指社会劳动者享有的退休养老金,是晚年生活的基本经济保障。 (2)老年社会福利。是国家或者集体为改善和提高老年人口生活水平所提供的各种服务设施和项目。 (3)老年社会救济。是国家或者集体对生活有特殊困难的老年人口无偿提供各种生活帮助,以使其达到最低的生活标准的一项制度,如农村对无劳动能力的孤寡老人实行五保(吃、住、穿、医、葬)即属此类。 (4)老年社会服务。指发展社会服务事业,为老年人口提供全方位的服务。老年人口对服务事业的需求,将随家庭结构日趋小型化以及老年人口高龄化而日益重要。 (5)老年公共医疗。年龄越高,发病率和就医率就越高,生活自理能力就越低,因而对医疗保健要求格外突出。老年社会保障的内容及其保障标准取决于一个国家或者地区的经济发展水平和经济承受能力。

计划生育保障体系的建设为公民实行计划生育提供了可靠的物质基础和保障,可以有效降低民众对多生育子女以保障其基本生活的期望,从根本上影响和转变民众的生育观念,树立民众实行计划生育的自觉性,从而达到控制人口数量和提高人口素质,实现我国人口与资源的协调发展的目的。目前,我国城镇计划生育政策落实得较好,其中的一个重要的原因是城镇职工能够得到比较完善的社会保障,而农村计划生育工作难,就是在于农村尚没有建立起必要的社会保障制度。因此,针对我国目前的实际情况,在农村建立起社会保障制度,特别是对广大农民的养老保障制度,减少农民群众对其子女的物质依赖,对于促进群众自觉实行计划生育至关重要。从这一层意义上说,我国社会保障制度建设要有利于计划生育工作的开展,应当将有关计划生育手术的基本保障以及有关计划生育的奖励政策措施纳入其中。在这一基础上,本法特别规定,国家要建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度,以促进计划生育工作。目前国家实行的社会保险制度包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。

所谓养老保险,是指国家和社会根据专门的法律和法规,为解决劳动者达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限,或者因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。而基本养老保险又称国家基本养老保险,是按国家统一的法律政策强制实施的为保障退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。我国建立了由社会统筹和个人帐号相结合的基本养老保险制度,养老保险的费用由国家、企业和个人三方共同负担。

目前,一些地方都把养老保险制度与计划生育奖励措施结合起来。如,有些地方规定,对于独生子女的父母是机关、企事业单位职工的,退休后加发一定数额的退休金或养老保险金,加发的退休金或者养老保险金的数额从每月5元到按每月退休金的5%不等,但一般均规定增发以后不能超过本人的原工资标准;有的地方规定,可以由独生子女父母所在单位在其退休后给予一次性奖励;有些地方规定,终身无子女或独生子女死亡后不再生育也未收养子女的城镇职工,退休时可增加一定数额的退休金或者按本人标准工资金额的100%发给退休金或者养老金,或者一次性给予一定数额的补助,或者按照有关规定享受提高退休金、增发奖励费和生活困难照顾的待遇。

所谓基本医疗保险是指根据财政、企业和个人的承受能力,通过强制性社会保险的原则和方法筹集医疗资金,建立保障职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。保障职工的基本医疗,是指职工在患病时,能得到目前所能提供给他的、能支付得起的、适宜的医疗技术。基本医疗保险的保险费由用人单位和职工共同缴纳,实行社会统筹和个人帐户相结合。基本医疗保险是由政府组织的强制性社会保障制度,其强制性集中体现在参加医疗保障的义务性、缴费标准的统一性、支付标准的统一性。

目前,我国的基本医疗保险要把城镇职工计划生育手术并发症的治疗费用纳入基本医疗保险基金支付范围;在没有开展生育保险的地区,要把城镇职工计划生育手术费用纳入基本医疗保险统筹基金支付范围,保障城镇职工落实计划生育手术的基本医疗和安全需要。

所谓生育保险,根据劳动部1994年颁行的《企业职工生育保险试行办法》,一般是指国家或者社会对生育的女职工给予必要的经济补偿和医疗保健的社会保险制度。生育保险主要是针对城镇女职工建立的,通过社会统筹,重点解决一些女职工相对集中的单位,女职工生育期间手术费、产假等福利待遇、计划生育手术费等的支出。我国目前正在试行的生育保险,结合贯彻落实计划生育基本国策,通过实行职工生育、节育费用社会统筹,建立生育保险基金,为生育、节育的女职工提供基本医疗保健和基本生活保障,以促进妇女平等就业。

目前全国有70%的县、30%的职工建立了生育保险。生育保险费由企业按照其工资总额的一定比例缴纳,原则上是企业职工工资总额的0.6%-0.8%。对于实行生育保险的企业,职工生育按照法律、法规的规定享受产假。产假期间的生育津贴按照本企业上年度职工月平均工资计发,由生育保险基金支付。职工生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费以及因生育引起疾病的医疗费由生育保险基金支付。另外,根据劳动和社会保障部、国家计划生育委员会、财政部、卫生部《关于妥善解决城镇职工计划生育手术费用问题的通知》(劳动部发[1999]32号)的规定:“已经建立地方企业职工生育保险的地区,参保单位职工的计划生育手术费用可列入生育保险基金支付范围。”而职工因计划外生育子女的有关费用以及不落实避孕节育方法实施补救措施的费用原则上不纳入生育保险支付范围。

所谓社会福利是指,通过免费或者减费提供某种生活用品、服务或者现金补贴,保障个人和整个社会的生存需要,改善人们的生活,保证个人和社会有发展的可能。社会福利包括未成年人福利、老年人福利、残疾人福利和劳动者福利,可以通过货币、劳务、实物等形式实现。如,免费提供避孕节育等基本项目的计划生育技术服务以及其他许多对实行计划生育的家庭和群众实施的优惠优待项目都属于社会福利的范畴。

本条第二款是有关国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目的规定。

1991年10月,中国人民保险公司、国家计划生育委员会、中国计划生育协会联合下发了《关于进一步开展计划生育系列保险的通知》,鼓励商业保险机构开办以农村计划生育养老保险为主要内容的计划生育保险项目,重点解决农村独生子女父母的养老问题,同时通过开展计划生育手术平安保险、子女安康保险等帮助群众解决在实行计划生育中存在的一些实际问题。商业保险区别于社会保险的一个本质特征就在于商业保险是以营利为目的的。我国目前的财力还比较弱,社会保障体系也还不够完善。在这种情况下,各种商业保险公司所开展的各类商业保险活动、提供的商业保险产品是对我国社会保障制度的重要的补充。因此,国家鼓励商业保险公司开展有关计划生育的保险项目。

保险公司开办的有利于计划生育的保险项目一是指保险项目是根据计划生育工作的实际需要以及计划生育给群众带来的实际风险而专门设计的;一是指保险公司在设计和开展有关计划生育的保险时,适当照顾实行计划生育的群众。经过近十年的实践,各保险公司在各地方计划生育协会的协助和配合下开办的有利于计划生育的保险项目主要包括:独生子女平安险、母女安康险、独生子女婚嫁保险、计划生育手术平安保险、养老保险等。目前各种有利于计划生育的保险金总额达60个亿,其中的16个亿为农村养老保险。农村养老保险的保费多是一次性缴纳,金额从400元到1000元不等。保费筹集多数采取地方财政拨一点、乡镇集体筹一点、群众拿一点的方式,以国家、集体缴纳为主,个人缴纳为辅,其中包括按政策应给予的独生子女保健费。一些地方的保费完全由财政支付或从计划外生育费中支出。

本条第三款对开展农村养老保障的基本原则做了规定。

在我国生产力不发达的情况下,劳动力是群众赖以生存和发展的重要条件,是农村家庭养老的主要依靠。因此,农村养老问题是我国计划生育工作的关键所在。我国虽然已经在城市基本建立了基本养老保险制度,但由于国家财力有限,各地的经济社会发展又很不平衡,还没有能够在农村建立必要的统一的养老保障制度,近阶段也不可能强制采用一刀切办法,由国家全部负担。根据我国各地农村的发展情况、农民群众的养老需求以及计划生育工作的实际需要,本法规定了开展农村养老保障的基本原则,主要为:

(1)政府引导、农民自愿的原则

由于我国农村经济发展很不平衡,农民的收入差异也比较大,农业增产农民增收减缓,农村的负担较重,因此在农村开展养老保障一定要坚持农民自愿的原则,不可采用简单粗暴的工作方式强行要求农民参加养老保障。而各级人民政府一方面要对农村的养老保障尽可能地提供财政支持,另一方面一定要做好开展养老保障的宣传教育,提高群众自我养老认识,在资金、政策、信息等方面适当引导群众参加养老保障。

(2)采用多种形式的原则

在现阶段,我国农村依然要坚持以家庭养老为主,辅之以必要的集体供养、社会互相以及其他形式的养老保障。这些养老保障方式有:鼓励群众参加保险公司开发的商业养老保险;开展养老储蓄、开展计划生育养老保险(储蓄)等。

(3)条件允许的原则

农村开展养老保障,必须从现阶段农村的实际出发,不能搞一刀切。有些地方的经济发展水平比较落后,政府和财政收入又比较薄弱,难以负担起农村养老保障的支出,这些地方即使开展了农村养老保障,也不会得到真正有效的执行。所以,有条件的地方主要是指经济比较发达、群众参加养老保障意识比较高的地方。这些地方也只有在农村自愿的前提下,才能真正开展起农村养老保障,使广大农民得到实处,提高实行计划生育的自觉性。

开展农村养老保障要重视并积极开展计划生育家庭的养老工作。农村养老问题首先是计划生育家庭养老问题,这些家庭由于子女少,比其他家庭养老问题更加突出。《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中明确规定,“在农村,坚持政府支持和农民自愿的原则,根据实际情况逐步建立实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。保证生育妇女劳动权利和经济利益。”我国各地在农村开展养老保障的做法主要有: (1)独生子女父母是农民,年老丧失劳动能力时由当地人民政府和集体经济组织通过各种形式给予适当的经济补助和生活上的照顾,或给予一次性投保奖励; (2)农民终身无子女或独生子女死亡后不再生育也未收养子女的,由乡镇政府或村委会每月增发一定的生活费,所需经费从公益金等社会补助性开支中列支; (3)按有关规定优先照顾; (4)有的按规定优先享受五保待遇。

但是,目前开展农村养老保险,多数地方是用独生子女父母奖励金或者独生子女保健费集中起来投保(一个独生子女的奖励金一般为每月5元左右,给到14岁,有1000余元),有些经济发达地区由地方政府或者集体经济组织拿出一些钱给独生子女户、双女户投保,如广东一些乡镇政府为独生子女户、双女户每户一次性出资2000-3000元投保。由于投入的费用不多,这也导致到独生子女父母年老时,只能返还很少的一部分资金,可能与实际生活需要相差很远。这是制约农村养老保障制度发展的一个重要原因。因此,目前的农村养老保险基本上还是在试点阶段,并没有真正开展起来,形成制度化。

第二十五条 公民晚婚晚育,可以获得延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇。

【释义】 本条是对公民晚婚晚育的奖励规定。

按照1982年《中共中央关于进一步做好计划生育工作的指示》的规定,按法定结婚年龄推迟3年以上结婚为晚婚;妇女24周岁以上生育的为晚育。我国《婚姻法》规定的法定结婚年龄,男子为满22周岁、女子为满20周岁。因此晚婚就是在法定婚龄基础上,男女青年超过法定结婚年龄3年以上初次结婚,即男子年满25周岁或者女子年满23周岁结婚的;晚育,就是适当地推迟婚后初育的年龄,即妇女24周岁以上生育子女的。按照我国《婚姻法》的规定,晚婚晚育应予鼓励。本法第18条关于计划生育政策的表述中也明确规定,国家鼓励晚婚晚育。

在立法过程中,有少数常委委员就此提出了不同的看法,认为本法不应再对晚婚晚育予以鼓励。有的提出,在符合法定结婚年龄和一对夫妻只生一个子女的前提下,早生还是晚生是公民个人的选择权,法律不宜再对这一权利进行限制。也有的提出,在计划生育工作开展的初期,为了避开生育高峰,提倡晚婚晚育是必要的,但是经过了二十多年的工作,生育水平已经相对稳定,再延续这一提法已经不太合适。因为现代妇女由于面临许多的社会压力,高龄以后生育的人越来越多,无论是医疗实践还是科学研究都表明,高龄生育更可能给妇女带来不必要的痛苦,不利于母婴的身心健康,所以还是应该提倡男女选择最佳的生育时期生育子女,这也是优生优育、提高人口素质的一个重要方面。但常委会从稳定现行生育政策的角度出发,对生育政策的表述沿用了以往的说法,未做改动。因此,本法仍然规定了对晚婚晚育的公民予以奖励优待的原则。

本法明确规定了晚婚晚育都可以享受国家规定的基本婚假、生育假,延长的奖励婚假和奖励生育假或者其他福利待遇。奖励婚假和奖励生育假,指公民因晚婚晚育而享受的特别奖励休假,休假期间,工资、资金一般照发。

目前,各省、自治区、直辖市计划生育条例和办法中都有对晚婚晚育者进行奖励优待的规定。国家规定的基本婚假一般为3天,除甘肃省外,其他30个省、自治区、直辖市的地方性法规或者规章在此之外都又规定了晚婚奖励假,时间有长有短。最短的增加了7天(北京、天津等6个省区市);一般规定增加10至15天(广东、云南等20个省区市);增加时间较长的为安徽、陕西(20天)和山西(一个月);西藏、青海、山西还规定,一方晚婚的,由一方享受晚婚假。

根据我国劳动法的规定,女职工享受不少于90天的法定产假。除浙江省外,其他30个省、自治区、直辖市在此基础上又对晚育的妇女规定了晚育假,即在法定产假的基础上给予适当延长产假的奖励,各省奖励的时间差距较大。多数地方规定晚育假10-30天;有些地方规定增加45-90天;最长的是西藏,规定增加九个月。辽宁、福建、云南、西藏等地方还把晚育假与领取独生子女证联系起来,规定晚育并领取独生子女证的,才可享受晚育假。河北、安徽等七个地方还规定,在产假期间领取独生子女证的,产妇除享受增加的晚育假外,还另增加奖励假。此外,还有14个地方规定,在给予女方晚育假的同时,给予男方一定期限的护理假,一般为7-10天。

为保证晚婚晚育奖励的落实,各地方普遍规定,对享受晚婚假、晚育假和护理假的职工应视为出勤,工资、奖金照发,不影响提职、提级、评先进,一切福利待遇不变。北京、天津两地还规定如不能保证晚育假的,可增发工资;产妇不休所增加的晚育假的,给予女方一个月工资的奖励,奖励费由夫妻双方所在单位各负担50%.

对晚婚晚育者的其他福利待遇,各地的规定不是很充足,只有为数不多的省市有所涉及。如,天津、浙江两地规定,职工实行晚婚的,在同等条件下,优先分配住房;吉林规定,职工实行晚婚尚未生育的,单位在分配住房时,应按有一个子女对待;吉林、浙江、陕西省规定,职工30周岁或者35周岁以上未婚的,单位在分配住房或者集资建房时应与已婚人员享受同等待遇;城镇居民(主要是城镇无业人员和个体经营者)实行晚婚晚育的,由当地人民政府或者有关单位给予表彰和适当奖励;等等。

对农民实行晚婚晚育的奖励优待,各地的规定相对来说不是很充分,主要是免除夫妻双方或者晚婚晚育者本人一年的集体义务工或劳动积累工;有的地方规定由乡镇人民政府或者村委会给予表彰和适当奖励或者优先安排宅基地等。

第二十六条 妇女怀孕、生育和哺乳期间,按照国家有关规定享受特殊劳动保护并可以获得帮助和补偿。

公民实行计划生育手术,享受国家规定的休假;地方人民政府可以给予奖励。

【释义】 本条规定了女职工的生育待遇和公民实行计划生育手术可享受奖励措施。

本条第一款规定了女职工的生育待遇。

女职工生育待遇一方面表现为对女职工的特殊劳动保护,它是指除了对男女职工都必须实行的共同劳动保护外,针对女职工的生理特点和劳动条件对女职工身体健康的特殊影响而采取的劳动保护措施。本款的“特殊劳动保护”是专指根据女职工在怀孕、生育和哺乳婴幼儿期间的生理特点而制定的保障其身心健康、劳动权益以及保障和提高出生人口素质的有别于一般劳动者,特别是有别于其他女职工的劳动保护措施。女职工在怀孕、生育和哺乳婴幼儿期间,由于生理机能的变化,往往对有毒有害因素更加敏感,不仅有害于母亲的健康,而且会直接影响胎儿或者婴儿的正常发育和健康,因此,对女职工进行特殊劳动保护,不仅是保护女职工自身健康的需要,也是保护子孙后代健康、提高人口素质的需要,是一项十分必要的措施。基于此,本法也对这一点作出了规定。

本款中的“国家有关规定”,指的是《妇女权益保障法》、《劳动法》、《女职工劳动保护规定》等法律、行政法规以及《女职工禁忌劳动范围的规定》等部门规章中有关对女性在怀孕、生育和哺乳婴幼儿期间的特殊劳动保护的规定。这些规定主要有: (1) 《妇女权益保障法》规定,妇女在经期、孕期、产期和哺乳期受特殊劳动保护;任何单位不得以结婚、怀孕、产假、哺乳等为由,辞退女职工或者单方面解除劳动合同。 (2) 《劳动法》规定,国家对女职工实行特殊劳动保护;不得安排女职工在孕期、哺乳未满一周岁的婴儿期间从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期、哺乳期间禁忌的劳动(主要是重体力劳动和一些有毒有害强振和高空作业的劳动);对怀孕7个月以上的女职工和正处于哺乳期的女职工,不得安排其延长工作时间,一般不安排从事夜班劳动;女职工享受不少于90天的产假。劳动者生育,依法享受社会保险待遇。 (3)国务院《女职工劳动保护规定》则规定,不得在女职工怀孕期、产期、哺乳期降低其基本工资或者解除劳动合同;怀孕女职工,在劳动时间内进行产前检查,应当算作劳动时间;处于哺乳期的女职工,其所在单位应当在每班劳动时间内给予两次哺乳时间,每次30分钟。 (4) 《女职工禁忌劳动范围的规定》则明确规定了一些女职工禁忌从事的有毒有害强振和高空作业的劳动种类。

女职工生育待遇的另一方面主要是指女职工在怀孕、生育和哺乳期间可以享受到的产假、经济补偿、劳动保险等待遇。国务院《女职工劳动保护规定》的第8条规定,女职工产假为90天,其中产前休假15天;难产的,增加产假15天;多胞胎生育,每多生育一个婴儿,增加产假15天;女职工怀孕流产的,其所在单位应当根据医务部门的证明,给予一定时间的产假。劳动部颁布的劳险字[1988]2号文件《关于女职工生育待遇若干问题的通知》针对上述规定和执行中具体问题又作出规定: (1)女职工怀孕不满四个月流产时,应当根据医务部门的意见,给予十五天至三十天的产假;女职工怀孕四个月以上流产时,给予四十二天的产假;产假期间工资照发。 (2)女职工怀孕,在单位的医疗机构或者指定的医疗机构检查和分娩时,其检查费、接生费、手术费、住院费和药费由所在的单位负担,费用由原医疗经费渠道开支。 (3)女职工产假期满,因身体原因仍不能工作的,经过医务部门证明后,其超过产假期间的待遇,按照职工患病的有关规定处理。为了维护女职工合法权益,保障她们在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健,我国目前正在积极推行职工生育保险制度,在开展了生育保险的地区,参保单位的职工生育的劳动保险待遇由生育保险基金支付。但是职工违反计划生育政策怀孕、生育的,不得享受该项劳动保险待遇。

本条第二款是对公民实行计划生育手术的奖励规定。

计划生育手术主要是指公民为实行计划生育而采取的避孕、节育和补救措施。据统计,全国每年进行的计划生育手术能达到2600万件。公民在进行这些手术时,身心不可避免地会受到不同程度的伤害,有的还可能因为操作不当而引起手术并发症,理应得到国家的经济奖励和补偿。因此,本法明确规定了对公民实行计划生育手术的奖励制度。

关于公民实行计划生育手术所享受的国家规定的休假,目前国家并没有一个正式的关于计划生育手术术后休假的强制性规定,卫生部和国家计划生育委员在一份通知中提出了对各种节育手术术后的建议休假,主要为:放置宫内节育器,手术后休息2天;取宫内节育器,手术后休息1天;输精管结扎,手术后休息7天;单纯输卵管结扎,手术后休息21天;等等。有的地方如吉林省已经根据该建议,对计划生育手术的休假作出了明确规定。

本法还明确授权地方人民政府可以对实行计划生育的公民给予奖励。根据目前各地关于计划生育的地方性法规或者政府规章,有些地方规定,接受节育手术的干部和职工,按照国家规定给予休假,在规定假期内视为出勤,并一般由所单位给予适当的补贴;有些地方规定,接受节育手术者可以享受相应期限的休假;还有些地方规定,实行节育手术确需护理的,经手术单位证明,给其配偶护理假,视为出勤。有的规定,受术者为农业人口或城镇无业居民的,由所在乡镇人民政府、村民委员会或者街道办事处从计划外生育费和乡统筹款中给予适当补贴;有的规定,受术者为农业人口的,免去其一年的集体义务工;有的规定,农民、城镇居民因手术并发症导致生活困难的,或者治疗后仍不能从事正常劳动的,由当地人民政府给予补助。

第二十七条 自愿终身只生育一个子女的夫妻,国家发给《独生子女父母光荣证》.

获得《独生子女父母光荣证》的夫妻,按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。

法律、法规或者规章规定给予终身只生育一个子女的夫妻奖励的措施中由其所在单位落实的,有关单位应当执行。

独生子女发生意外伤残、死亡,其父母不再生育和收养子女的,地方人民政府应当给予必要的帮助。

【释义】 本条是对独生子女父母的奖励和帮助的规定。

本条第一款里规定的独生子女的父母一般是指自愿终身只生育一个子女的夫妻。对于终身未生育而依法收养一个子女的夫妻,本人以为应视为独生子女父母,享受本法规定的权利和义务。凡自愿终身只生育一个子女的夫妻,经夫妻双方提出申请,经夫妻双方所在单位或者村民委员会和居民委员会核实,并经乡(镇)人民政府或者街道办事处批准后,发给《独生子女父母光荣证》。该光荣证既是证明独生子女父母身份,并按规定享受有关独生子女待遇的凭证,又是国家对独生子女父母的一项精神奖励。

本条第二款规定了对独生子女父母的奖励。领取《独生子女父母光荣证》的夫妻,可以按照国家和省、自治区、直辖市的有关规定享受奖励和照顾。各地对实行计划生育的奖励优待主要体现在对独生子女及其父母的奖励和照顾上,主要有:

1.独生子女父母奖励费

独生子女父母奖励费,有的地方也称奖励金,有些地方从另一角度规定为发放独生子女保健费,是国家对实行计划生育、自愿终身只生育一个子女的公民发放的额外的补贴。我国除台湾以外的31个省、自治区、直辖市都有规定,对领取独生子女光荣证的家庭,从领取独生子女证之日起,每月发放一定数额的独生子女保健费或独生子女父母奖励费,直至孩子年满18周岁、16周岁或者14周岁。各地规定每月发放的独生子女费数额不等,大多数地方规定在5元至15元之间;江苏、福建两个省规定为5元以下;山西、海南两个省规定在20元以上30元以下;北京、天津6个地方在计划生育条例中规定了发放独生子女费,但未规定具体数额。湖北、广东、贵州、云南、西藏等地方还规定,除每月发放独生子女费外,还可以再发给一定数额的一次性奖励费。

对按规定可以生育第二个子女而不再生育的夫妻,大多数地方都规定,由所在单位、所在的市或县级人民政府、当地的乡镇人民政府或街道办事处,或者有关部门给予表彰、奖励和一定数额的奖金;奖金数额一般都规定在200元至1000元之间;数额在1000元以上的只有安徽和山西。

2.增加产假、护理假

各地的规定主要表现为:领取独生子女证的,女职工除依法享受休假外,依法可以再增加一定期限的产假,产假期间视为出勤;领取独生子女证的,男方可同时享受一定期限的护理假;系机关、企事业单位职工的,女方产假期满后抚育婴儿有困难的,所在单位可给予六个月的哺育假或者延长产假,工资按本人工资的75%或80%发给,不影响晋级、调整工资;有条件的单位,可以给予女方产后一年假期(含法定产假),工资照发,不影响晋级、调整工资,并计算工龄;有的规定,实行晚育并在孩子出生五个月内领取独生子女证的,允许享受产假一年,产假前六个月享受全工资,后六个月享受基础工资、职务工资、地区补贴、工龄等工资的65%,其他各项补贴照发;独生子女患病时,夫妻一方凭疾病证明,可享受护理假。

3.在独生子女入托、入园、入学、就业、就医或健康检查方面给予优待

大部分地方都对独生子女入托、入园、入学、就业、就医或健康检查等方面作出了照顾性规定,其中天津、上海等23个地方规定,有关单位或者部门在同等条件下对独生子女应当给予优先照顾。

一些地方规定,独生子女的入托费、医疗费或入学费,由夫妻双方所在单位依照有关规定给予报销或适当补贴,或者由有条件的单位、乡镇人民政府、街道办事处酌情补助或减免;如有的地方规定,对六岁以前的独生子女发放托幼补贴;在大中城市中,相当部分企业事业单位职工的独生子女,单位都给予解决一定比例或者全部的入托、入学和医疗费用。还有的省规定,对农村独生子女户减免学杂费;有的规定,贫困地区发放中小学人民助学金,对符合发放条件的农民的独生子女,发放金额高于同等条件学生的30%。西藏还规定,户口在藏,十四岁以下的独生子女,准予每隔一年半报销随父母休假的交通费。

4.在城镇分配住房、农村安排宅基地、土地承包方面的优待

大部分地方都规定,在城镇分配住房、农村安排宅基地、土地承包方面,对独生子女户给予优先照顾。一些地方规定,城市分配住房或者农村安排宅基地独生子女按两人计算。一些地方规定,农村划分自留地、自留山、口粮田或承包地时,对独生子女可按两个子女计算份额进行划拨。有些地方还规定,农村独生子女户增加一人份的集体收益或福利分配份额。

5.对实行计划生育的农民适当减免义务工或者劳动积累,适当减免乡统筹款或者村提留款

有相当多的地方都规定对实行计划生育的农民对其家庭适当减免当年或者若干年的集体义务工或者劳动积累,也有一部分地方规定,给予适当免除乡统筹款或者村提留款的奖励。

6.对独生子女父母年老时的优待

对于城镇职工,许多地方都规定,独生子女的父母是机关、企事业单位职工的,退休后加发一定数额的退休金或养老保险金,加发的退休金或者养老保险金的数额从每月5元到按每月退休金的5%不等,但一般均规定增发以后不能超过本人的原工资标准;有的地方还规定,独生子女死亡后没有再生育的可加发10%的退休金或者养老保险金;有的地方规定,可以由独生子女父母所在单位在其退休后给予一次性奖励。对按规定可以生育第二个子女而不再生育的职工,有的地方规定退休时增发一定比例的退休金。

对于农民和无业人员,有些地方规定,独生子女父母是农民或其他无业人员的,年老丧失劳动能力时由当地人民政府和集体经济组织通过各种形式给予适当的经济补助和生活上的照顾,或给予一次性投保奖励。农民独生子女死亡后不再生育也未收养子女的,由乡镇政府或村委会每月增发一定的生活费,所需经费从公益金等社会补助性开支中列支,或者优先享受五保待遇。

对于农村的计划生育工作而言,目前的重点是解决农村独生子女的父母的养老问题。对他们年老时的优待的一个方面是开展以农村计划生育养老保险为主要内容的计划生育保障。这一点,目前有些地方已经开展了这项工作,如山西省计划生育条例规定,作为独生子女父母的夫妻,女方满40周岁的,可以由乡(镇)人民政府为是农业人口的一方或者双方办理养老保险,费用从乡统筹费和计划外生育费中支付。

本条第三款规定了独生子女父母所在单位执行计划生育奖励措施的责任。

目前,对于法律、法规和规章规定的计划生育奖励措施主要都是由独生子女父母所在单位予以执行落实的。如关于独生子女父母奖励费或者独生子女保健费的发放,对于城镇职工,各地都规定,由夫妻双方所在单位各负担50%;吉林、黑龙江等20个地方还规定,夫妻一方是机关、企事业单位职工,另一方是城镇无业居民或者农业人口的,全部由前者所在单位支付;浙江、安徽、福建、重庆等地方还规定,丧偶者由其所在单位全部发放。对于城镇无业居民的独生子女费,有超过一半的地方规定从计划生育经费中开支或者由户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处予以解决。对于农业人口的独生子女费,多数地方都规定,从乡镇统筹费或乡镇集体企业利润提成中开支,由所在乡镇人民政府解决或者以适当减少集体义务工等其他形式予以解决。对于个体工商户的独生子女费,吉林、黑龙江、上海等13个地方规定,由当地工商行政管理部门从个体工商管理费中扣除或按国家有关规定解决。因此,本款规定,强化了独生子女父母所在单位的法律责任,以保障计划生育奖励措施能得以兑现。

本款中的“法律、法规或者规章规定”主要是指国家有关计划生育的法律、行政法规、地方性法规以及地方政府规章的规定。如《劳动法》关于社会保险制度的规定,《女职工保护条例》中有关女职工保护与奖励的规定以及各省、自治区、直辖市有关计划生育的地方性法规和规章中有关计划生育奖励措施的规定。

本条第四款规定了地方人民政府对独生子女发生意外伤残、死亡而不再生育和收养子女的夫妻应当给予必要帮助的责任。

目前,对于独生子女意外死亡的,其父母不再生育和收养子女的,对于城镇职工,各地方的规定主要为:退休时可增加一定数额的退休金或者按本人标准工资金额的100%发给退休金或者养老金;一次性给予2000元以上3000元以下的补助;按照有关规定享受提高退休金、增发奖励费和生活困难照顾的待遇。对于农民,各地的规定主要为:由乡镇政府或村委会每月增发一定的生活费,所需经费从公益金等社会补助性开支中列支;按有关规定优先照顾;优先享受五保待遇。

独生子女发生意外伤残,不能成长为正常劳动力,也是公民实行计划生育的风险之一,对于其父母不再生育和收养子女的家庭理应获得政府的扶持和帮助,这一点在各省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章中都没有作出相关规定。为了维护这一部分家庭实行计划生育的合法权益,解决他们的实际困难,本法规定了地方人民政府应当给予必要的帮助的责任。各地人民政府应当根据当地的实际情况给予这一部分家庭以必要而适当的照顾,以帮助他们解决生产、生活困难和养老问题。

第二十八条 地方各级人民政府对农村实行计划生育的家庭发展经济,给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠;对实行计划生育的贫困家庭,在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照顾。

【释义】 本条是对农村实施计划生育的家庭在发展经济和扶贫等方面给予优先照顾措施的规定。

我国广大农村地区,特别是老、少、边、穷地区的生产力发展水平较低,众多仍然主要依靠手工劳动,基本上都是靠天和土地吃饭,多生育子女不仅能够增加农民家庭的劳动力,而且也给予群众更多的生产、生活保障。缺少劳动力则意味着农村家庭的生存与发展失去了支柱;子女少,则可能加重农村家庭的养老负担,也可能给农民家庭的生产和生活带来困难,因此,农村向来是我国计划生育工作的重点和难点。对于广大农民群众来说,如果这些问题不能解决,就不可能调动实行计划生育的极积性和自觉性,因此各级人民政府有责任帮助农村群众解决其在实行计划生育后所出现的各种困难和问题。

在这种情况下,地方先后把利益导向机制引入计划生育工作,运用补偿、奖励、优惠、优先、扶持等经济手段,在政策、项目、资金、技术等方面向农村实行计划生育的家庭倾斜,着力解决广大农民群众在生产、生活、生育方面的困难,帮助他们尽快脱贫致富,提高生产、生活水平,引导他们自觉地实行计划生育。目前,各地广泛开展的计划生育“三结合”工作,即农村计划生育工作与发展经济相结合、与帮助农民勤劳致富奔小康相结合、与建设文明幸福家庭相结合,即是做好农村计划生育工作的主要导向措施。这一工作已经被中央所肯定。在《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》(中发[2000]8号)中明确规定:各级政府及涉农部门要采取小额贷款、项目优先、科技扶贫、政策优惠等措施,帮助计划生育农户增加经济收入,解决实际困难,提高社会经济地位。各级政府及扶贫开发部门应有计划、有重点地对实行计划生育的贫困户予以优先扶持,提高他们的生产自救和发展能力。因此本法对此也做出了规定。

目前,各地对农村实行计划生育的家庭发展经济,给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠主要有:由农业、林业、水利、科技、供销等部门对实行计划生育的家庭优先进行新型或者实用技术培训、优先发放农业贷款、优先提供致富信息和优良品种、优先扶持发展种植业、养殖业和“两高一优”农业、优先提供优秀生产资料、优先收购农副产品等等。

扶贫是国家从人力、物力、财力和技术上帮助和支持贫困地区,充分调动和发挥其内部活力,尽快发展社会生产力,发展促进经济、改变贫穷落后面貌的措施。计划生育工作是调节人的生育行为,使人口发展与经济、社会发展相适应的措施。实行计划生育,控制人口增长,提高人口素质与经济扶贫具有十分密切的关系。扶持老、少、边、穷地区尽快脱贫致富,是我国政府的一项重要战略措施,但是贫困与人口过快增长有着一定的联系,所以,扶贫必须与计划生育密切配合,使二者互相制约和互相促进。二者结合起来,能使贫困地区尽快地从根本上摆脱穷困。二者结合的办法是:国家对计划生育搞得好的贫困县,在扶贫贷款发放、扶贫项目安排、农用物质供应、致富技术培训、劳动力就业、产品销售安排等方面予以照顾。

根据各地关于计划生育的地方性法规和政府规章的规定,对于农村自觉实行计划生育的贫困家庭在享受基本的优先优惠待遇外,在扶贫措施等方面还予以优先照顾,主要表现为:优先发放扶贫贷款;在劳务输出或者招工时,优先其家庭劳动力;适当减免劳动积累;优先获得扶贫项目和产、供、销等方面的服务;优先发放社会救济金和困难补助;在土地承包和宅基地分配时予以优先照顾;在县、乡、村集体举办的社会保障事业中,优先得到安排;等等。

第二十九条 本章规定的奖励措施,省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定,结合当地实际情况,制定具体实施办法。

【释义】 本条规定了国家对地方性法规和地方政府规章在计划生育奖励措施立法方面的特殊法律授权,体现了我国计划生育工作所实行的区别对待、分类指导原则。

这一规定是在总结50年来各地计划生育工作经验和充分考虑我国基本国情的基础上作出的。我国地域辽阔,各地的自然资源差异很大,公民的观念与意识的差异也很大,因此,各个省、自治区、直辖市之间,或是同一省级行政区划内的各个地(市)、县、乡之间的经济、社会、文化发展的水平都很不平衡。这种不平衡在经济发达的沿海地区与经济落后的内陆地区之间,或是在城市和农村之间也极为突出。这是我国的基本国情,正是基于这样的基本国情,我国各地计划生育工作的差异也很大,并不是一刀切的都要达到一个固定的模式。而是根据各个地区的实际、区别不同一情况,实行相应不同的指导原则。

在这一基础上,自大力推行计划生育政策以来,各地根据中央关于对公民晚婚晚育和实行计划生育给予奖励优待的精神,结合本地区的实际情况,制定了本地区的计划生育奖励优惠政策。这些奖励优惠政策,有的规定在省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章或者其他统一规定中,有的规定在一些较大市的地方性法规和政府规章中,也有的是由较大的市之外的其他市一级政府或者县一级政府规定,还有的是由村民委员会、居民委员会或者各个企业、事业单位根据自身的实际情况自行制定的。因此,各地在实施计划生育奖励优惠措施的力度上的差异还是很大的。例如,各省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章中关于对城镇职工晚婚的增加婚假的规定,北京、天津、辽宁、江苏,上海、西藏等六个省、自治区、直辖市规定增加婚假7天;而安徽和陕西两省规定增加20天;山西省规定增加1个月。又如各地都规定,对独生子女家庭每月发放一定数额的独生子女保健费或者独生子女父母奖励金费,有些地方规定为不低于5元,而海南省则规定为不低于30元;在对符合生育第二个孩子而自愿放弃生育并领取“独生子女证”的夫妻一次性给予一定数额的奖金的规定上,吉林省规定为不低于200元,山西省规定为1000元至3000元。

上述客观差异的存在说明,我们国家目前还不具备制定统一的细化的计划生育奖励措施的条件,而这些差异在短时间内又不可能消除。因此,为保持各地计划生育工作的连续性和稳定性,本法对于计划生育奖励措施就作了授权性规定。

根据我国《宪法》、《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》等法律和本法的规定,省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域具体情况和计划生育工作的实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定规定计划生育奖励措施的具体实施办法;省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市的人民代表大会及其常务委员,根据本行政区域具体情况和计划生育工作的实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的相关地方性法规相抵触的前提下,可以制定本地的计划生育奖励措施的具体实施办法,报省、自治区人大常委会批准后施行。省、自治区、直辖市人民政府、省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府可以根据宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规,制定规章,对本市计划生育奖励措施的具体实施办法作出规定。有些地方性法规和政府规章还将计划生育奖励措施的一些标准授权县一级人民政府制定实施。

本条中的奖励措施包括本法第四章中各条规定的对实行计划生育的公民或者家庭的社会保障措施、对晚婚晚育者的奖励优待、对实行计划生育手术的奖励、对独生子女及其父母的奖励、优待和帮助以及对农村实施计划生育的家庭给予优先优惠待遇等措施。省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以根据《宪法》、《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》、《婚姻法》等法律和本法的规定,对奖励措施的种类、具体内容、奖励对象、奖励的执行主体、奖励经费的支付方式等作出具体规定。这里的“较大的市”,根据《立法法》第63条第四款的规定,指的是省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。这里需要指出的是,有的奖励措施的执行主体是各级人民政府,即从各级政府财政中开支,有的奖励措施的执行主体则是实行计划生育的公民所在的机关、企事业单位、社会团体或者村民委员会、居民委员会,即从其自身经费中开支。

第二部分 释义 第五章 计划生育技术服务

计划生育工作“三为主”方针中的一项是要以“服务”为主。这里的“服务”主要是计划生育技术服务。计划生育技术服务是指计划生育技术指导、咨询以及与计划生育有关的临床医疗服务。计划生育技术服务是计划生育工作的重要环节,加强计划生育技术服务工作,对控制人口,实现计划生育目标,提高人口素质,保障公民的生殖健康权利,保护妇女的身体健康,都具有重要意义。

第三十条 国家建立婚前保健、孕产期保健制度,防止或者减少出生缺陷,提高出生婴儿健康水平。

【释义】 本条是国家建立婚前保健和孕产期保健制度的规定。

实行计划生育不仅要控制人口数量,也要提高人口素质,提高出生婴儿健康水平。提高出生婴儿健康水平,就是要通过婚前保健、孕产期保健等生殖保健服务,让育龄妇女能够安全地妊娠、分娩和生育健康的婴儿,减少出生缺陷的发生。据一份调查显示,目前,我国每年出生残疾儿童高达80-120万,占出生人口的4%-6%。出生缺陷不仅给残疾儿童本人带来终生痛苦,也给其家庭和社会带来负担。建立婚前保健、孕产期保健制度,是防止或者减少出生缺陷,提高出生婴儿健康水平的重要手段。因此,国家应当建立婚前保健和孕产期保健制度。其实,1994年10月27日八届全国人大常委会制定的《母婴保健法》,对婚前保健和孕产期保健都作了比较详细的规定。本法从搞好计划生育的角度,再一次重申国家建立婚前保健、孕产期保健制度。

1.婚前保健

婚前保健是对即将结婚的男女进行卫生保健服务。建立婚前保健制度是减少出生缺陷,提高出生婴儿健康水平的第一道防线。婚前保健主要内容包括: (1)婚前卫生指导,即关于性卫生知识、生育知识和遗传病知识的教育。 (2)婚前卫生咨询,即对有关婚配、生育保健等问题提供医学意见。 (3)婚前医学检查,即对准备结婚的男女双方可能患影响结婚和生育的疾病进行医学检查。经婚前医学检查,对患指定传染病在传染期内或有关精神病在发病期内的,准备结婚的男女应当暂缓结婚;经婚前医学检查,对诊断患医学上认为不宜生育的严重遗传性疾病的,向男女双方提出医学意见,经男女双方同意,采取长效避孕措施或者施行结扎手术后不生育的,可以结婚。

2.孕产期保健

孕产期保健是为育龄妇女和孕产妇提供的孕期、产期保健服务。孕产期保健是减少出生缺陷,提高出生婴儿健康水平的第二道防线。孕产期保健的主要内容包括: (1)母婴保健指导,即对孕育健康后代及严重遗传性疾病和碘缺乏病等地方病的发病原因、治疗和预防方法提供医学意见。对患严重疾病或者接触致畸物质,妊娠可能危及孕妇生命安全或者可能严重影响孕妇健康和胎儿正常发育的,应当给予医学指导,对发现或者怀疑患严重遗传性疾病的育龄夫妻,应当提出医学意见,育龄夫妻应当根据医师的医学意见采取相应的措施。 (2)孕妇、产妇保健,即对孕妇、产妇提供卫生、营养、心理等方面的咨询和指导以及产前定期检查等医疗保健服务。经产前检查,发现或者怀疑胎儿异常的,应当对孕妇进行产前诊断;生育过严重缺陷患儿的妇女再次妊娠前,夫妻双方应当到县级以上医疗保健机构接受医学检查。 (3)胎儿保健,即为胎儿生长发育进行监护,提供咨询和医学指导。经产前诊断,认为胎儿患严重遗传性疾病或胎儿有严重缺陷以及孕妇患严重疾病,继续妊娠可能危及孕妇生命安全和严重危害孕妇健康的,医师应当向夫妻双方说明情况,并提出终止妊娠的医学意见。 (4)新生儿保健,即为新生儿生长发育、哺乳和护理提供医疗保健服务。医疗保健机构对婴儿进行体格检查和预防接种,开展新生儿疾病筛查、婴儿多发病常见病防治等医疗保健服务。

第三十一条 各级人民政府应当采取措施,保障公民享有计划生育技术服务,提高公民的生殖健康水平。

【释义】 本条是关于各级人民政府要保障公民享有计划生育技术服务的规定。

计划生育技术服务是指通过手术、药物、工具、仪器、信息和其他手段,有目的地调节人的生育行为,并围绕生育、节育、不育开展相关的生殖保健服务。计划生育技术服务包括计划生育技术指导、咨询以及与计划生育有关的临床医疗服务。计划生育技术指导、咨询是指: (1)生殖健康科普宣传、教育、咨询; (2)提供避孕药具及相关的指导、咨询、随访; (3)对已经施行避孕、节育手术和输卵(精)管复通手术的,提供相关的咨询、随访。与计划生育有关的临床医疗服务是指: (1)避孕和节育的医学检查; (2)计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断、治疗; (3)施行避孕、节育手术和输卵(精)管复通手术; (4)开展围绕生育、节育、不育的其他生殖保健项目。从上述内容可以看出,计划生育技术服务不仅包括技术方面的服务,也包括心理方面的服务;不仅包括临床工作,还包括群体工作。计划生育技术服务要达到的主要目的有: (1)围绕生育、节育和不育为育龄人群提供安全、有效、适宜的避孕节育药具和临床医疗服务; (2)提供咨询指导、术前宣传教育和术后随访服务,通过面向群众,深入基层的生殖健康宣传服务,帮助每一个公民安全、健康地度过育龄期,不断提高公民的生殖健康水平。

根据1994年9月世界卫生组织通过的《国际人口与发展大会行动纲领》的定义,生殖健康是指于生殖系统及其功能和过程所涉及的一切事宜上,身体、精神和社会等方面的健康状态,而不仅仅指没有疾病或不适。生殖健康意味着人们能够有满意、安全而且负责任的性生活;有生育能力,可以自主并负责任地决定是否、何时、间隔多长时间生育以及生育多少;人们有权知道并能获得他们所选择的安全、有效、负担得起和可以接受的计划生育方法,以及其他他们所选定的、不违反法律的生育调节方法;妇女有权得到适当的卫生保健服务以安全地通过妊娠期及生育期,为夫妇提供生育健康婴儿的最佳机会。

实行计划生育,不仅要达到控制人口的目的,也要提高公民的生殖健康水平。这不仅是履行对国际公约的承诺,也是我国法律的要求。实行计划生育是我国的一项基本国策,公民有实行计划生育的义务,同时也享有获得计划生育技术服务的权利。向公民提供计划生育技术服务是政府的责任,也是做好计划生育工作的重要保证。各级人民政府要采取以下措施,保障公民享有计划生育技术服务:

1.坚持避孕为主,经常工作为主,宣传教育为主的方针,防止和减少因意外怀孕造成的人工终止妊娠。从事计划生育技术服务的机构,必须符合国务院计划生育行政部门规定的设置标准,应当按照批准的业务范围和服务项目执业,遵守有关法律、行政法规和国务院卫生行政部门制定的医疗技术常规和抢救与转诊制度。计划生育技术服务人员必须按照批准的服务范围、服务项目、手术术种从事计划生育技术服务,遵守与执业有关的法律、法规、规章、技术常规、职业道德规范和管理制度,不断提高技术服务水平。

2.依靠科技进步,继续研究开发计划生育、避孕节育的技术和方法,在提高现有避孕药具质量的同时,抓紧研制新的更为安全、高效、简便、经济的避孕药具,以形成一个种类比较齐全,方法多样,可供群众选择的避孕节育技术系列,满足育龄群众多方面、多层次的需求。

3.向实行计划生育的育龄夫妻免费提供国家规定的基本项目的计划生育技术服务,其所需经费,按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障。中央财政对西部困难地区给予适当补助。免费提供的技术服务项目一般包括:孕情、环情监测;放置和取出宫内节育器及技术常规所规定的各项医学检查;人工流产术、引产术及技术常规所规定的各项医学检查;输卵(精)管结扎术及技术常规所规定的各项医学检查;计划生育手术并发症诊治。

4.合理配置和综合利用卫生资源,进一步建立、健全由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成的计划生育技术服务网络,改善技术服务设施和条件,配备计划生育技术服务人员。各级政府要加强对计划生育技术服务工作的领导,将计划生育技术服务工作纳入本级国民经济、社会发展和区域卫生规划,并负责本行政区域内计划生育技术服务网络的规划、建设和管理工作。要从人口与健康两大目标出发,把已有的计划生育技术服务机构办好,同时,促进卫生和计划生育技术服务资源的合理利用,将落实计划生育基本国策和促进人民群众生殖健康统一起来。

5.开展以技术服务为重点的优质服务。坚持以人为本,以提高群众自我保健意识和自我保健能力为重点,丰富科普宣传内容,把宣传教育与咨询服务结合起来,提高科普宣传针对性和有效性;积极推行避孕方法的知情选择,扩大计划生育技术服务领域,把技术服务从单纯的落实节育措施拓展到避孕节育全程服务、优生优育服务、生殖保健服务;建立科学的管理和服务规范,把群众的满意程度作为重要标准,改进和完善考核评估体系和考核评估方法。计划生育部门和卫生部门要根据各自职责,密切配合,围绕生育、节育、不育共同做好计划生育技术服务和生殖保健服务。基层计划生育技术服务人员要深入千家万户,指导育龄群众选择以长效避孕措施为主的安全、有效、适宜的避孕方法。各级政府要加强对县(市)、乡(镇)、村计划生育技术服务机构和医疗、保健机构服务网络的管理,规范技术标准,严格职业道德规范和管理制度,改善服务条件,增加服务内容,为广大育龄群众提供优质的计划生育技术服务和生殖保健服务。

第三十二条 地方各级人民政府应当合理配置、综合利用卫生资源,建立、健全由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成的计划生育技术服务网络,改善技术服务设施和条件,提高技术服务水平。

【释义】 本条是关于建立、健全计划生育技术服务网络的规定。

计划生育技术服务机构是指由计划生育行政部门管理的、以计划生育技术服务为主要服务内容的各级计划生育科研院(所)、计划生育技术服务站(所、室)、指导中心和生殖健康服务中心。从事计划生育技术服务的医疗、保健机构是指由卫生行政部门管理的、内设开展计划生育技术服务的业务科室的综合医院、卫生院、门诊部和妇幼保健院(站、所).

80年代初以前,我国的计划生育技术服务工作是由卫生部门管理,由医疗、保健机构承担的。进入80年代以来,由于人口形势的严峻和实现计划生育工作目标的迫切需要,计划生育技术服务机构应运而生。目前,全国已有306个地(州、市)级计划生育技术服务中心,占全国地、市总数的81%以上;县级计划生育技术服务站2457个,约占全国县(市、区)总数的90%,乡(镇)服务站(所)38629个,约占全国乡(镇)总数的88%。初步形成了全国性的计划生育技术服务体系,承担了农村地区的大部分计划生育技术服务工作。计划生育技术服务人员12万人,成为落实计划生育基本国策的一支主力军。据统计,全国年均实行节育手术约2000万例,计划生育技术服务机构承担了手术总量的70%以上,有的省、自治区可达90%。计划生育技术服务机构为完成国家人口计划发挥了不可替代的作用,也成为我国农村地区预防保健体系的一部分。

除计划生育技术服务机构外,我国医疗、保健机构也承担了一部分计划生育技术服务工作。尤其是在城市,计划生育技术服务主要由医疗、保健机构承担,在农村,乡、镇卫生院也承担了大量的计划生育技术服务工作。经过建国50多年的努力,我国的医疗卫生服务体系已基本建立,这些医疗、保健机构也是由各级政府投入建设的,属于公共卫生资源。建立计划生育技术服务网络,要充分利用现有的卫生资源。医疗、保健机构提供的计划生育技术服务是计划生育技术服务的重要组成部分。因此,本法规定地方各级人民政府应当合理配置、综合利用卫生资源,建立、健全由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成的计划生育技术服务网络。根据这一规定,地方人民政府在建立、健全计划生育技术服务网络时,应当遵循布局合理、规格适当、广为覆盖和方便群众的原则,在农村,乡、镇已有医疗机构的,不再新设计划生育技术服务机构,但现有的医疗机构必须设有计划生育技术服务科(室),专门从事计划生育技术服务工作;乡、镇既有医疗机构,又有计划生育技术服务机构的,各自在批准的范围内开展计划生育技术服务工作;乡、镇没有医疗机构的,应当设立计划生育技术服务机构。

改善技术服务设施和条件,提高技术服务水平,不仅关系到计划生育国策的贯彻落实,也关系到人民群众的健康。目前,有些地方计划生育技术服务设施不够完备,条件比较简陋,各级政府应当投入财力,改善技术服务设施和条件。计划生育技术服务人员必须按照批准的服务范围、服务项目、手术术种从事计划生育服务,遵守与执业有关的法律、法规、规章、技术常规、职业道德和管理制度。从事与计划生育有关的临床医疗服务的人员,应当依照《执业医师法》和国家有关护士管理的规定,分别取得执业医师、执业助理医师、乡村医生或者护士的资格。

第三十三条 计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内,针对育龄人群开展人口与计划生育基础知识宣传教育,对已婚育龄妇女开展孕情检查、随访服务工作,承担计划生育、生殖保健的咨询、指导和技术服务。

【释义】 本条是关于计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构提供计划生育服务的范围的规定。

计划生育技术服务机构和从事计划生育的医疗、保健机构都是我国计划生育技术服务网络的组成部分。在城市,尤其是大、中城市,由于已建立了完善的医疗保健服务网络,许多没有建立计划生育技术服务机构,计划生育技术服务工作由医疗保健机构承担。农村,由于大部分县、乡除原有的医疗、保健机构外,又建立了计划生育技术服务机构,两套机构并存,计划生育技术服务机构开展生殖保健服务、婚前检查等业务与医疗、保健机构在业务上有交叉,医疗、保健机构认为是争抢病源,有时会产生矛盾,在一定程度上影响了计划生育技术服务工作。处理好二者的关系,对搞好计划生育技术服务工作具有积极意义。2001年6月13日国务院颁布的《计划生育技术服务条例》对此作了相应的规定。如规定从事计划生育技术服务的医疗、保健机构,由县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准,在其《医疗机构执业许可证》上注明获准开展的计划生育技术服务项目,并向同级计划生育行政部门通报;计划生育技术服务机构从事产前诊断的,应当经省、自治区、直辖市人民政府计划生育行政部门同意后,由同级卫生行政部门审查批准,并报国务院计划生育行政部门和国务院卫生行政部门备案。本法规定计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内,开展计划生育技术服务工作。关于二者的职责范围,本法没有规定,应当参照国务院制定的《计划生育技术服务管理条例》的有关规定。

计划生育技术服务机构和从事计划生育的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内,搞好以下工作:

1.开展人口与计划生育基础知识宣传教育

开展人口与计划生育基础知识的宣传教育,让每个公民知道实行计划生育的必要性和重要性,可以促使人们从思想观念上接受计划生育,自觉地遵守计划生育的要求,这对推行计划生育政策非常重要。人口与计划生育基础知识宣传教育包括马克思主义人口基本理论的宣传教育;基本国情和基本国策的宣传教育;可持续发展战略的宣传教育;科学、文明、进步的婚育观的宣传教育;计划生育法律法规教育;婚育科普知识的宣传教育。

2.开展孕情检查和随访服务工作

孕情检查是对已婚育龄妇女是否怀孕进行的例行检查。开展孕情检查是防止计划外生育的有效手段,也是计划生育的一项日常工作。随访服务是县、乡计划生育技术服务站的工作人员深入农村基层,到已婚育龄妇女家中、田间地头,了解育龄妇女避孕节育的情况,开展孕情、环情检查,提供计划生育的技术指导、咨询。

3.承担计划生育、生殖保健的咨询和指导

计划生育、生殖保健的咨询和指导包括: (1)生殖健康科普宣传、教育和咨询。生殖健康科普宣传、教育、咨询的具体内容包括安全、满意、负责任的性生活,生育调节,母婴保健,优生优育,防治性病等方面的知识。生殖健康是实行计划生育的重要目标之一,进行生殖健康的科普宣传、教育和咨询是计划生育工作的重要内容。 (2)提供避孕药具及相关的指导、咨询和随访。我国实行计划生育,以避孕为主。使用避孕药具避孕是一类比较常用的避孕方法,目前我国广泛应用的主要避孕药具有避孕套、口服及注射用药物、外用杀精子药物、宫内节育器、皮下埋植剂等。这些避孕方法有的需要在计划生育技术服务人员的指导下使用,有的需要由计划生育技术服务人员帮助使用。为了保证避孕药具的使用效果,保障育龄群众的身心健康,计划生育技术服务人员应当向育龄群众提供避孕药具及相关的指导、咨询和随访。 (3)对已经施行避孕、节育手术和输卵(精)管复通手术的,提供相关的咨询和随访。施行避孕、节育手术和输卵(精)管复通手术后,有的可能发生药物不良反应或手术并发症,或者服务对象对所采用的避孕措施心存疑虑,需要计划生育技术服务人员提供相关的咨询和随访,以最大限度地减少药物的不良反应和手术并发症的发生,消除服务对象的顾虑并尽量减少由于这种疑虑而诱发的心理障碍。

4.承担计划生育技术服务工作

这里的计划生育技术服务是指与计划生育有关的临床医疗服务,包括: (1)避孕和节育的医学检查。避孕和节育的医学检查是指通过各种临床检查手段,如妊娠试验、B型超声波检查,对育龄群众采用某种避孕节育措施的适应症和禁忌症、怀孕情况以及节育措施的有效性进行判断,目的是提高避孕、节育措施的有效性、安全性,减少各种不良反应、节育手术并发症以及意外妊娠的发生。避孕和节育的医学检查是计划生育技术服务的基本内容。 (2) 计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断、治疗。计划生育手术并发症是指因实施计划生育手术直接导致相关疾病、组织器官损伤、功能障碍或残疾、死亡的情况。如实施输卵管绝育手术导致的肠管损伤、伤口感染、慢性盆腔炎、肠粘连;人工流产导致的人流不全、羊水栓塞、出血、感染、子宫膜异位症等。计划生育药具不良反应是指避孕药具在质量检验合格、正常用法和用量情况下引起的与使用目的无关的有害反应。如使用避孕套过敏,服用短效避孕药后出现头晕、乏力、恶心、呕吐、不规则少量阴道流血等。开展计划生育手术和提供计划生育药具必须严格遵循有关技术规范,加强技术管理,尽量减少手术并发症和药具不良反应的发生。如果出现计划生育手术并发症和药具不良反应,计划生育技术服务人员要及时进行诊断和治疗。 (3)施行避孕、节育手术和输卵(精)管复通手术。避孕、节育手术是指宫内节育器放置术和取出术、人工流产、男女绝育术、中期流产术、皮下埋植避孕术等。输卵(精)管复通手术是指对施行了结扎术的育龄男女,将其输卵(精)管复通,恢复其生育能力的手术。施行避孕、节育手术和输卵(精)管复通手术都是计划生育的重要技术手段。 (4)开展围绕生育、节育、不育的其他生殖保健项目。根据国务院制定的《计划生育技术服务管理条例》的规定,围绕生育、节育、不育的其他生殖保健项目属于计划生育技术服务范围。具体项目由国务院计划生育行政部、卫生行政部门共同规定。

上述工作属于临床医疗服务的内容,应当由县级以上城市的医疗、保健机构和计划生育技术服务机构承担,县级以上计划生育技术服务机构从事上述服务,应当有取得相应执业医师资格的人员并得到卫生行政部门和计划生育行政部门的批准。

第三十四条 计划生育技术服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施。

对已生育子女的夫妻,提倡选择长效避孕措施。

国家鼓励计划生育新技术、新药具的研究、应用和推广。

【释义】 本条是关于公民选择避孕措施和国家鼓励计划生育新技术、新药具的研究、应用和推广的规定。

1.指导公民选择安全、有效、适宜的避孕措施

避孕是实行计划生育的有效保障,本法第19条规定,实行计划生育,以避孕为主。国家创造条件,保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。这就是保障公民知情选择权的规定。公民可以在计划生育技术服务人员的指导下,充分了解现有的各种避孕方法,结合自身情况,由自己选择安全、有效、适宜的避孕措施。目前,避孕措施包括使用避孕套、口服及注射用药物、外用杀精子药物、宫内节育器、皮下埋植避孕剂、输卵(精)管结扎术等;计划生育技术服务人员在指导公民选择避孕措施时,应当向育龄群众介绍常用的避孕节育方法的作用机理、适应症、禁忌症、优缺点、使用方法、注意事项、可能出现的副作用及其处理方法,并告知其健康检查的结果,指导公民选择适合于自身的避孕措施,保障公民避孕措施的知情权和选择权。避孕方法的知情选择权,充分体现了计划生育技术服务以人为本,尊重人权的指导思想,体现了群众在计划生育工作中的主人翁地位,体现了计划生育工作者依靠群众、为群众服务的宗旨。

2. 提倡选择长效避孕措施

长效避孕措施是一次使用后可维持长时间避孕效果的避孕方法,包括宫内节育器、长效口服避孕药、长效避孕针、皮下埋植避孕剂、输卵(精)管结扎术等。选择长效避孕措施可以达到长期避孕或永久节育的目的,避免服药、使用避孕工具所带来的麻烦和副作用,对保证计划生育的效果和广大育龄群众的身心健康都有好处。一些地方的计划生育法规关于节育措施的规定,一般采取强制性规定的表述方法,要求必须落实长效避孕节育措施,这与我国签署的有关国际公约所作的承诺相冲突,因此,本法将选择长效避孕措施作为倡导性义务,规定对已生育子女的育龄夫妻,要提倡选择长效避孕措施。长效避孕措施可首选放置宫内节育器或皮下埋植避孕剂;对已决定不再生育子女的夫妻或因身体情况不宜再生育的夫妻也可选择输卵(精)管结扎手术。

3.国家鼓励计划生育新技术、新药具的研究、应用和推广

计划生育新技术、新药具是指尚未进入计划生育技术产品目录,新研制或从国外引进的计划生育技术服务的新方法、新药具、新材料和新设备等。为了保障广大育龄群众的生殖健康,指导育龄夫妻选择安全、有效、适宜的避孕节育方法,国务院计划生育行政部门根据各相关学科专家委员会的评议和审定,依据各种技术的效果及副作用,各类新技术研究的成熟程度,推广的可行性等,定期编制并发布计划生育技术、药具目录,计划生育技术服务人员根据目录,指导育龄夫妻选择适合自己的避孕方法。

为了提高计划生育技术服务质量,保障育龄群众的身心健康,国家应当鼓励计划生育新技术、新药具的研究、应用和推广。制定有利于计划生育新技术、新药具研究、应用和推广的政策和法规;为计划生育新技术、新药具的研究、应用和推广提供优惠政策,最大限度地调动计划生育科技人员的积极性、主动性和创造性;各级政府要不断增加用于计划生育新技术、新药具研究、应用和推广的财政投入;积极吸引非政府资金、海外资金等各渠道的投资,促进计划生育新技术、新药具的研究、应用和推广。

第三十五条 严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定;严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。

【释义】 本条是关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定。

非医学需要的胎儿性别鉴定是指对没有伴性遗传疾病的胎儿,利用超声技术和其他技术手段进行性别鉴定。非医学需要的选择性别的人工终止妊娠是指没有伴性遗传疾病,仅因对胎儿性别的喜好,用人工方法(手术或应用药物)终止妊娠。进行非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠,目的是不生女孩或少生女孩,其后果是出生婴儿性别比失调。

出生婴儿性别比是一定时期(通常为一年)内,一个具有相当出生规模的人口中活产男婴与活产女婴之比,常用每100名出生女婴相对的男婴数表示。一般来说,正常的出生人口性别比,应是每出生100名女婴,相应有102-107个男婴。否则,就被视为异常。我国出生婴儿性别比自80年代以来出现升高的趋势,如1981年为108.47,到1989年上升为111.92。特别是90年代以来,出生性别比偏高的程度明显增加,而且居高不下。据统计,我国近几年来出生婴儿性别比为113,二孩出生性别比连续高达140。出生婴儿性别比偏高的直接原因主要是利用B超进行非医学需要的胎儿性别鉴定后流产女胎和有女无儿家庭再育的比重偏高,深层次的原因是重男轻女、传宗接代的传统思想根深蒂固。此外还有一个重要原因,就是在我国的人口结构中,农村人口比重大,农村劳动生产力落后,许多地区的农业生产还主要靠人力、畜力,男性在农业生产中的作用无法替代,加上农村的社会保障制度尚未建立起来,养儿防老有现实的社会需求,因此,生男孩的意愿非常强烈。一些地方性法规也不得不规定第一胎为女婴的,允许生第二胎。

出生人口性别比长期偏高,将会产生一系列严重的社会、经济问题,影响未来的社会稳定和发展。这一问题已引起国家的重视。控制出生人口性别比,需要各级计划生育行政部门和卫生行政部门加强对医疗、保健机构的管理,严禁非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的选择性别的人工终止妊娠,同时也需要立法加以保障。1994年颁布的《母婴保健法》规定,除医学上确有需要的外,严禁采取技术手段对胎儿进行性别鉴定。对违反法律规定进行胎儿性别鉴定的,由医疗保健机构或者卫生行政部门根据情节给予行政处分,情节严重的,依法取消执业资格。2001年6月20日国务院颁布的《母婴保健法实施办法》规定怀疑胎儿可能有伴性遗传病,需要进行性别鉴定的,由省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门指定的医疗、保健机构按照国务院卫生行政部门的规定进行鉴定,加强对胎儿性别鉴定的控制。本法重申严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定,严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。并对利用超声波等仪器和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的,规定由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正,给予警告,没收违法所得并进行处罚;情节严重的,由原发证机关吊销执业证书。

第二部分 释义 第六章 法律责任

本章是关于违反本法的行为应承担的法律责任的规定。

法律责任是指公民、法人或其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果,即因违法行为而在法律上受到的相应制裁。法律责任是一种强制性的责任,是由国家强制力来保障实施的,是违法者所必须承担的。确定违法行为的法律责任,是法律规范区别于道德规范、政策文件等其他行政规范的重要特征,对于维护法律尊严,教育违法者和广大公民自觉守法具有重要意义。

法律责任是法律、法规必不可少的重要组成部分,占有重要的地位。任何一项完整的法律规范,都应当包括适用条件、行为模式以及违反法律规定的行为模式应承担的法律责任这样三个要素,其中法律责任的规定是体现法律规范的国家强制力的核心部分。如果在一部法律中缺乏法律责任的规定,就难以有效地保证法律所规定的权利和义务的实现,从而使之形同虚设。因此,在法律、法规、规章中,根据其所调整的社会关系的性质、特点,正确、合理地选择、规定法律责任的条款,对保证法律的有效实施具有非常重要的法律意义和社会意义。

法律责任从性质上说可分为三种:行政责任(包括行政处分和行政处罚)、民事责任和刑事责任。其具体承担方式,又可分为人身责任、财产责任、行为责任等。采取何种法律责任形式,应当根据法律所调整、违法行为所侵害的社会关系的性质、特点以及违法行为的情节和社会危害程度等因素来确定。

本章共分9条,针对医疗卫生机构、计划生育技术服务机构及其从事计划生育技术服务的人员,公民、法人和其他组织及国家机关工作人员违反《人口与计划生育法》的违法行为,规定了行政、民事、刑事三种法律责任,同时对公民、法人或者其他组织权益受侵犯的法律救济渠道作出了明确规定。

第三十六条 违反本法规定,有下列行为之一的,由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正,给予警告,没收违法所得;违法所得一万元以上的,处违法所得二倍以上六倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足一万元的,处一万元以上三万元以下的罚款;情节严重的,由原发证机关吊销执业证书;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)非法为他人施行计划生育手术的;

(二)利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的;

(三)实施假节育手术、进行假医学鉴定、出具假计划生育证明的。

【释义】 本条是关于医疗机构和计划生育技术服务机构的工作人员违反本法规定,非法为他人施行计划生育手术,进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠,以及实施假节育手术、进行假医学鉴定以及出具假计划生育证明的违法行为所应承担的法律责任的规定。

本条对以下三种违法行为规定了法律责任:

一、非法为他人施行计划生育手术的

所谓计划生育手术,是指在计划生育服务中为达到节制生育,控制人口增长的目的所施行的相关手术。主要包括:宫内节育器放置术和取出术,人工流产,男女绝育术,中期流产术,皮下埋植避孕术,输卵管或输精管复通术等。实施计划生育手术,要依法进行,非法为他人实施计划生育手术,要依法承担相应的法律责任。所谓非法为他人实施计划生育手术,主要是指:

(一)开展计划生育手术的机构未经计划生育行政部门或卫生行政部门批准,未取得相应的执业资格许可证书而施行计划生育手术的。国务院颁布的《计划生育技术服务管理条例》第18条规定:“设立计划生育技术服务机构,由设区的市级以上地方人民政府计划生育行政部门批准,发给《计划生育技术服务机构执业许可证》,并在《计划生育技术服务机构执业许可证》上注明获准开展的计划生育技术服务项目。”第19条规定:“从事计划生育技术服务的医疗、保健机构,由县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准,在其《医疗机构执业许可证》上注明获准开展的计划生育技术服务项目,并向同级计划生育行政部门通报。”违反这两条规定开展计划生育手术的,为非法施行计划生育手术的违法行为。

(二)计划生育技术服务机构和医疗、保健机构的工作人员,未取得相应的执业医师、执业助理医师、乡村医师或者护士资格,或者未依据《执业医师法》的规定,向卫生部门申请注册,取得相应的执业证书的。《计划生育技术服务管理条例》第26条第1款规定,“计划生育技术服务人员中依据本条例的规定从事与计划生育有关的临床服务人员,应当依照执业医师法和国家有关护士管理的规定,分别取得执业医师、执业助理医师、乡村医师或者护士的资格,并在依照本条例设立的机构中执业。在计划生育技术服务机构执业的执业医师和执业助理医师应当依照执业医师法的规定向所在地县级以上地方人民政府卫生行政部门申请注册。”违反这一规定开展计划生育手术的,为非法施行计划生育手术的违法行为。

(三)个体行医者从事计划生育手术的。《计划生育技术服务管理条例》第26条第2款规定:“个体医疗机构不得从事计划生育手术。”违反这一规定开展计划生育手术的,为非法施行计划生育手术的违法行为。

(四)违反地方计划生育法规、规章的规定,实施计划生育手术的。主要是指为已经依据地方性法规的规定,采取了放置宫内节育器或者实施了男女结扎绝育手术等长效避孕措施的育龄夫妻非法实施取出宫内节育器、进行输卵管或输精管复通术,使一些不符合再生育条件的家庭,得以超计划生育,从而破坏了计划生育管理秩序的违法行为。

二、利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠

本法第35条明确规定:“严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定;严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。”利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定,进而进行非医学需要的选择性别的人工终止妊娠,会导致出生人口性别比例失调,破坏计划生育工作秩序。据计划生育报表统计,我国目前出生性别比达到113。出生性别比偏高的一个重要原因是在一些农村地区,特别是中西部欠发达地区的农村,重男轻女、传宗接代的传统思想根深蒂固,一些人为了生男孩,便到拥有B超设备的医院、计划生育技术服务站,通过行贿等手段要求医生为其作胎儿性别鉴定。一些不法的医生,特别是一些个体诊所的医生,见利忘义,置医生的职业道德和国家的法律、政策于不顾,利用超声波等仪器设备和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定,一旦鉴定为女孩,则进行选择性流产,人工终止妊娠。有的不法医生甚至以为他人作非法性别鉴定为发财的手段。

出生人口性别比长期偏高,将会产生一系列严重的社会、经济问题,如加剧婚姻市场的竞争,影响婚姻家庭关系,增加性犯罪的可能性,加重社会保障负担等,影响未来的社会稳定和发展。所以对利用超声波等仪器设备和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的违法行为必须要进行坚决治理,一方面,计划生育、卫生有关部门要齐抓共管、综合治理,加强对医疗卫生机构和计划生育技术服务机构的管理,实行定点分娩,落实孕情监测和跟踪服务,深入开展男女平等、婚育新风进万家的宣传活动,提高妇女地位;另一方面,要加大对违法进行胎儿性别鉴定行为的打击力度。我国1994年颁布的《母婴保健法》明确规定,严禁采取技术手段对胎儿进行非医学需要的性别鉴定,违反法律规定进行性别鉴定者,由医疗保健机构或者卫生行政部门根据情节给予行政处分,情节严重的,依法取消执业资格。此次,本法又重申了“严禁对胎儿进行非医学需要的性别鉴定”,并且规定:违反这一规定的,由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权给予行政处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

这里应当指出的是,因医学需要而进行的对胎儿的性别鉴定是法律所允许的,医学上考虑到一些遗传性疾病只对下一代中的男孩或女孩产生影响,所以需要对患有该遗传性疾病或携带该遗传性疾病致病基因的夫妻所孕育的胎儿进行性别鉴定,以保证婴儿的健康。

三、实施假节育手术、进行假医学鉴定、出具假计划生育证明的

节育手术,是计划生育手术中的主要内容(除了节育手术,计划生育手术还包括输卵管或输精管复通术等恢复生育的手术),具体是指在计划生育服务中为达到节制生育,控制人口增长的目的所施行的相关手术,主要包括:宫内节育器放置术和取出术,人工流产,男女绝育术,中期流产术、皮下埋植避孕术等。实施假节育手术,主要是指医生为他人实施假的宫内节育器放置术或者假的人工流产术、男女绝育术、中期流产术,皮下埋植避孕术,使一些根据地方计划生育的法规规定应当采取长效避孕措施的育龄夫妻得以逃避采取长效避孕措施,逃避计划生育管理,进而达到超生的目的。如,有的育龄妇女已生育了一个子女,按规定应当放置宫内节育器,该妇女为了再生育一个子女,便买通医生为其实施假的放置宫内节育器的手术,名义上是已作了节育手术,但实际上并没有真的放置宫内节育器,从而欺骗了计划生育工作人员,使一些想超生者,得以逃避计划生育工作人员的监督管理,达到超计划生育目的。

进行医学鉴定,是每一名执业医生所享有的权利。所谓医学鉴定,是指医生在执业活动中,通过进行医学诊查、疾病调查后,签署有关的医学证明文件的活动。计划生育证明即是一种医学证明文件。九届全国人大常委会第三次会议于1998年6月通过的《执业医师法》明确规定:“医师实施医疗、预防、保健措施,签署有关医学证明文件,必须亲自诊查、调查,并按照规定及时填写医学文书,不得隐匿、伪造或者销毁医学文书及有关资料。医师不得出具与自己执业范围无关或者与执业类别不相符的医学证明文件。”根据这一规定,医生必须亲自诊查、调查,才能签署医学证明文件。医生出具的医学证明文件,与病人的个人健康权利和医疗预防保健的工作制度有密切的关系,它既是病人的个人健康档案,又是医疗预防保健活动的真实记录,具有一定的法律效力。所以医生必须如实进行医学鉴定,绝不能伪造医学证明文件。

医疗机构和计划生育技术服务机构的工作人员违反《人口与计划生育法》的规定,非法为他人施行计划生育手术,进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠,以及实施假节育手术、进行假医学鉴定、出具假计划生育证明的违法行为,不仅严重破坏了计划生育管理秩序,使不符合生育条件的夫妻超计划生育,加重了国家的人口负担,而且也败坏了医德、医风,所以必须依法严惩。对上述三种违法行为,本条明确规定了法律责任:由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正,给予警告,没收违法所得;违法所得一万元以上的,并处违法所得二倍以上六倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足一万元的,并处一万元以上三万元以下的罚款;情节严重的,由原发证机关吊销执业证书;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

这里规定了两种法律责任:行政责任和刑事责任。

一、行政责任。行政责任包括行政处罚和行政处分。本条规定的主要是行政处罚的行政责任。行政处罚是国家法律制度的重要组成部分,是行政机关依法进行行政管理,保障法律贯彻实施的重要手段,是行政责任中的一种形式。第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《中华人民共和国行政处罚法》,这部法律从行政处罚的设定、实施机关、处罚程序等方面对行政处罚进行了规范,从而完善了我国的法律责任制度,对于保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益具有十分重要的意义。根据《行政处罚法》的规定,公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照该法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照该法规定的程序实施。行政处罚的种类有:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留。本条规定的处罚种类为警告、罚款、没收违法所得、吊销执业证书。这里主要谈谈警告和吊销执业证书两种处罚种类。

警告在学理上称申诫罚,有告诫的意思,就是当公民、法人或者其他组织有违反行政管理秩序的行为时,行政机关可以责令其立即改正违法行为,告诫其应当遵守法律、法规的有关规定,不能违法。警告是六种行政处罚中相对比较轻的一种处罚,所以《行政处罚法》对其设定权的规定比较宽松:法律、法规、规章都可以设定警告的处罚,并且行政机关适用简易程序即可当场作出处罚决定,不必经过调查、收集证据等一般程序。

吊销执业证书,在学理上称作行为罚,是行政机关剥夺违法行为人已获得的从事某种活动的资格的处罚形式。由于吊销执业证书剥夺了当事人的执业权利,因而是比较严厉的处罚种类,根据《行政处罚法》的规定,必须适用一般程序作出处罚决定,在处罚决定作出之前,当事人还享有要求行政机关举行听证的权利。本条所规定的吊销执业证书,主要是指医师的执业证书。《执业医师法》明确规定,国家实行医师资格考试和执业注册制度。具有高等学校医学专业本科以上学历,在执业医师指导下,在医疗、预防、保健机构中试用期满一年的,可以参加执业医师资格考试。具有高等学校医学专科学历或者中等专业医学专科学历,在执业医师指导下,在医疗、预防、保健机构中试用期满一年的,可以参加助理执业医师资格考试。医师资格考试成绩合格,取得执业医师资格或者助理执业医师资格,可以向所在地县级以上人民政府卫生行政部门申请注册,由卫生行政部门颁发执业医师证书和执业助理医师证书。医师不经注册取得执业证书,不得从事医师执业活动。对于有本条规定的违法行为,情节严重的,应由卫生行政部门给予吊销执业证书的行政处罚。

二、刑事责任。刑事责任,又称刑罚,是依据国家刑事法律规定,对实施犯罪行为的行为人所给予的处罚。行政处罚和刑罚的本质区别在于行政处罚是对实施尚未构成犯罪的轻微违法行为的当事人所给予的处罚;而刑罚是对实施犯罪行为的当事人所给予的处罚。所谓犯罪,是指一切危害国家主权、领土完整和安全,分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度,破坏社会秩序和经济秩序,侵犯国有资产或者劳动群众集体所有的财产,侵犯公民私人所有的财产,侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利,以及其他危害社会,依照法律应当受刑罚处罚的行为。依照我国《刑法》的规定,刑罚包括主刑和附加刑两种。主刑有:管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑;附加刑有:罚金、剥夺政治权利和没收财产。此外,对于犯罪的外国人,可以独立适用或者附加适用驱逐出境。

对于有本条规定的违法行为,构成犯罪的,要依据《刑法》追究相应的刑事责任。《刑法》第336条第2款规定:“未取得医生执业资格的人擅自为他人进行节育复通手术、假节育手术、终止妊娠手术或者摘取宫内节育器,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;严重损害就诊人身体健康的,处三年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;造成就诊人死亡的,处十年以上有期徒刑,并处罚金。”

这里应当指出的是,本条规定的执法主体有两个:计划生育行政部门和卫生行政部门。在具体执法中,两个部门既要有分工,又要相互配合,一般来说,计划生育技术服务机构中的医生有本条规定的三种违法行为的,由计划生育行政部门进行处罚;在医疗、预防、保健机构从业的医生有本条规定的违法行为的,由卫生行政部门进行处罚。但是吊销医师和助理医师执业证书的处罚只能由卫生行政部门实施。

第三十七条 伪造、变造、买卖计划生育证明,由计划生育行政部门没收违法所得,违法所得五千元以上的,处违法所得二倍以上十倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足五千元的,处五千元以上二万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

以不正当手段取得计划生育证明的,由计划生育行政部门取消其计划生育证明;出具证明的单位有过错的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

【释义】 本条是关于伪造、变造、买卖计划生育证明以及以不正当手段取得计划生育证明的违法行为所应承担的法律责任的规定。

一、所谓计划生育证明,是指基层计划生育管理部门为规范管理和服务,记录公民婚姻、生育、节育等情况的凭证。计划生育证明主要有三类:“生育证”和“生育服务证”; “避孕节育证明”、“生殖保健服务证”和“孕环情检查证明”; “流动人口婚育证明”等。计划生育证明,是依据国务院2001年颁布的《流动人口计划生育工作管理办法》和各省、自治区、直辖市人大常委会制定的地方计划生育法规规定实行的,目的在于规范管理和服务,维护计划生育管理秩序。目前,一些按照地方计划生育法规的规定,已不符合生育条件,如在城市里已生育了一个子女,在农村已经生育了两个子女的夫妻,受传统传宗接代、多子多福思想的影响,总是想方设法地想逃避计划生育的监管,达到超生的目的。一些不法之徒正是利用了这部分人的想超生的念头,伪造、变造有关的计划生育证明,如伪造、变造假的“生育证”、“避孕节育证明”等,卖给那些想超生的夫妻,从中牟取暴利,扰乱了计划生育的管理秩序,破坏了国家的计划生育政策,所以必须严加制裁。

对于伪造、变造、买卖计划生育证明的违法行为,本款规定了两种法律责任:行政处罚和刑事责任。

(一)行政处罚。伪造、变造、买卖计划生育证明,尚不构成犯罪的,由计划生育行政部门没收违法所得,违法所得五千元以上的,并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足五千元的,并处五千元以上二万元以下的罚款。这里规定了没收违法所得和罚款两个处罚种类。

没收违法所得,是指由行政机关实施的将违法当事人的违法收入收归国有的处罚方式,如海关没收当事人走私所得的钱财就是没收违法所得。罚款是对违反法律、法规,不履行法定义务的当事人的一种经济上的处罚,是指行政机关强制违法者承担一定的金钱给付义务的处罚方式。罚款与没收违法所得的区别是:罚款是对当事人合法财产的剥夺;而没收违法所得则是对当事人非法占有财产的剥夺。罚款与刑罚中罚金的区别是:罚金是刑罚中附加刑的一种,主要适用于牟取非法利益的罪犯。罚款作为行政处罚的一种形式,其适用远远超出非法牟取利益的范围,对许多并无谋利目的的违法者也同样适用罚款。

没收违法所得和罚款在学理上称作财产罚,所谓财产罚是指使被处罚的当事人的财产权利和利益受到损害的行政处罚,主要是对当事人的财产权予以剥夺,并不影响违法者的人身自由和进行其他活动的权利。财产罚的形式主要表现为没收其不合法占有的财物和金钱,或使其缴纳一定数额的金钱,即没收违法所得、没收非法财物和罚款。财产罚主要适用于以下三种情况: (1)有经济收入的公民或有固定资产的法人或者组织所实施的违法行为; (2) 在从事以营利为目的的经营活动中所实施的违法行为; (3)行为人实施违法行为所造成的危害后果,可以通过剥夺其财产予以补偿,对这种违法行为可适用财产罚。财产罚必须以制裁违法行为为目的,依法适用,不能滥用和乱用,否则必然会产生种种弊端。罚款这种处罚种类由于既不影响被处罚人的人身自由及其合法的活动,又能起到对违法行为的惩戒作用,因此成为行政处罚中应用最广泛的一种,在治安管理处罚、工商行政管理处罚、环境保护管理处罚、财产金融管理处罚等许多方面都有罚款的规定。为了更好地规范罚款这一处罚种类,有效地制止乱罚款、滥罚款,《行政处罚法》从设定权、处罚主体、决定程序、执行程序等方面对罚款进行了规定,特别是规定了罚收分离制度,即作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离,除了当场收缴的罚款外,作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内,到指定的银行缴纳罚款。罚收分离制度的确立,从根本上杜绝了行政机关以罚款搞创收的不正之风,确保罚款能及时、全额上缴国库,促进了行政机关的廉政建设,保护了当事人的合法权益,是行政处罚中的一大举措。

《行政处罚法》规定:“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项,必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分;财政部门不得以任何形式向作出处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。”自80年代实行财政体制改革以来,一些地方为了解决行政机关经费不足的问题,采取了行政机关在执行法律、法规规定的职责时,将罚没收入与财政分成联系的制度。这一制度的实行,虽然解决了执法机关行政经费不足的矛盾,却由此产生了一个很严重的负面效应,那就是行政机关罚款、没收违法所得越多,自己收入越多,罚没款成了执法机关创收的手段,滥罚款、罚款被截留、私分或者变相私分的问题则由此产生。针对这一问题,国家在80年代中期确定了罚没收入与执法机关行政经费“收支两条线”政策,即罚没收入全部由执法机关上交财政,执法机关所需经费由财政部门另行拨给。这一制度从理论上说是可行的,但在实际执行中却又产生了另外一个问题,那就是行政机关虽然把罚没收入上缴了财政,但财政部门却以种种形式向行政机关返还罚款或者返还拍卖款项,而且行政机关上交的罚没款越多,财政部门返还给它的也越多。这样一来,行政机关照样可以以罚没款来创收,“收支两条线”形同虚设。究其原因,就在于罚没收入是由执法机关上交财政,因而上交罚没收入的多少成了罚款机关与财政部门讨价还价的筹码,而财政部门也愿意以返还的形式来刺激行政机关多上交罚没收入。财政部门与执法机关利益一致了,因此对于这种行为其他机关是难以发现和制止的。所以为了抑制财政部门将执法部门上交的罚没款变相返还的问题,《行政处罚法》规定,财政部门不得以任何形式向作出罚款决定的行政机关返还罚款或者返还拍卖款项,并在法律责任中规定,“财政部门违反本法第五十三条的规定向行政机关返还罚款或者拍卖款项的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”, “行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的,由财政部门或者有关部门予以追缴,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任”,从法律制度上解决了滥罚款的问题,确保执法机关将罚没款全部上缴国库。

(二)刑事责任。伪造、变造、买卖计划生育证明,构成犯罪的,要依据刑法第280条第1款规定的伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪追究刑事责任。这里的国家机关公文,是指用于联系公务、指导工作、处理问题的书面文件,包括指示、命令、决定、通知等。这里的证件,是指用以证明身份、权利义务关系或者其他事项的凭证,包括工作证、身份证、结婚证等。印章,是指刻有国家机关名称的公章和专用章。计划生育证明,是计划生育行政部门出具的证明文件,属于国家机关证件中的一种,对于伪造、变造、买卖计划生育证明,构成犯罪的,依据刑法第280条的规定,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利;情节严重的,处三年以上十年以下有期徒刑。

二、本条前一款所规定的,伪造、变造、买卖的计划生育证明,证明本身就是假的、伪造的,或者是在原证明文件上经过涂改而变造的,是无任何法律效力的;而本条第二款所规定的以不正当手段取得的计划生育证明,证明本身是真的,是由有关的计划生育部门出具的,不过当事人取得该证明的手段是违法的,就是说,当事人不具备取得该证明的条件,但通过不正当的手段获得了该证明文件。以不正当手段取得计划生育证明的行为主要包括: (1)当事人向计划生育行政部门作了虚假的陈述,隐瞒了某些真实的情况,骗取了计划生育证明。如某当事人已生育了一个子女,为了超生,即伪造了该子女已经死亡的证明,骗取了允许再生育一个子女的“生育证”;再如,某当事人的子女本来为正常儿童,但其为达到超生的目的,即伪造孩子为病残儿的假相欺骗计划生育部门,骗取计划生育部门为其出具允许其再生育的“生育证”等。 (2)当事人通过向计划生育部门工作人员行贿的方式,让其为自己出具本不该取得的计划生育证明。计划生育行政部门的工作人员徇私舞弊,弄虚作假,明知当事人不具备取得证明的条件,却给其颁发计划生育证明。 (3)计划生育行政部门工作人员玩忽职守,因工作疏忽大意未发现当事人不具有取得证明的条件,给其颁发计划生育证明文件的。以不正当手段取得计划生育证明的,由计划生育行政部门取消其计划生育证明;出具证明的单位有过错的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

计划生育证明包括两类:一类是一般记载公民婚姻、生育、节育情况的凭证,如“避孕节育证明”、“孕环情检查证明”、“流动人口婚育证明”等,这些证明显然不属于行政许可,所以计划生育行政部门取消这类计划生育证明只是一种行政处理措施,不是行政处罚;另一类是属于行政许可性质的“生育证”,不少地方的计划生育法规规定,公民只有在持有计划生育部门颁发的“生育证”的情况下,才能生育子女,否则即为违法。对于以不正当手段取得的“生育证”,要由计划生育行政部门予以吊销,属于《行政处罚法》规定的暂扣或吊销许可证的处罚种类。吊销许可证,在学理上称为行为罚,是行政机关对违法行为人已经获得的从事某种活动的资格进行剥夺的处罚形式。由于吊销许可证剥夺了当事人的从业权利,因而是比较严厉的处罚种类,根据《行政处罚法》的规定,必须适用一般程序,且计划生育行政部门要经过全面、客观、公正地调查,收集有关证据。调查终结,计划生育行政部门负责人应当对调查结果进行审查,作出处罚决定。在处罚决定作出之前,被处罚的当事人还享有要求计划生育行政部门举行听证的权利。举行听证时,计划生育行政部门的调查人员可以提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;被处罚的当事人可以就调查人员提出的事实、证据和处罚建议当场作出申辩和质证,维护自己的权益。

对于当事人以不正当手段取得计划生育证明的违法行为,如果证明的单位有故意或过失的过错,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员要依法给予行政处分。其中故意的过错指的是计划生育行政部门的工作人员徇私舞弊,弄虚作假,明知当事人不具备取得证明的条件,却给其颁发计划生育证明;过失的过错指的是计划生育行政部门工作人员玩忽职守,因工作疏忽大意未发现当事人不具有取得证明的条件,给其颁发计划生育证明文件。

第三十八条 计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治,造成严重后果的,依照有关法律、行政法规的规定承担相应的法律责任。

【释义】 本条是关于对计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治,造成严重后果的违法行为应承担法律责任的规定。

我国计划生育工作的特点之一是制定严格控制人口过快增长的生育政策。计划生育技术服务是落实生育政策的重要保障,是计划生育工作的重要内容,实施这项服务,是为计划生育工作提供有效的技术手段和技术保证,达到节制生育,控制人口增长的目的。目前,全国已有306个地、市计划生育技术服务中心,占全国地、市总数的81%以上;县级计划生育技术服务站2457个,约占全国县(市、区)总数的85%;乡(镇)服务站(所)38629个,约占全国乡(镇)总数的88%,全国性的计划生育技术服务网站已经基本形成。《计划生育技术服务管理条例》规定,从事计划生育技术服务的机构包括计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构,在上述机构服务的人员为计划生育技术服务人员。目前,全国的计划生育技术服务人员已达12万多人,成为落实计划生育基本国策的一支生力军。

计划生育技术服务人员承担的主要任务是满足群众计划生育和生殖健康的需求,具体有: (1)生殖健康科普宣传、教育、咨询; (2)妊娠和避孕的医学检查; (3)提供避孕药具及有关的指导、咨询、随访; (4)施行避孕节育术和必要时恢复生育力的技术服务,有关的咨询、随访; (5)遗传与降低出生缺陷的技术咨询、筛查和产前诊断; (6)计划生育手术并发症和避孕药具不良反映的诊断、治疗和报告; (7)诊断和治疗不孕、不育症; (8)围绕生育、节育、不育的其他生殖保健服务;(9)根据本机构专职技术人员诊查的结果,出具相应的医学证明文件。从以上这些任务可以看出,计划生育技术服务人员所承担的一项重要任务是与人民群众生命健康息息相关的医疗活动,如实施避孕节育手术就是一项医疗行为,必须要严格按照国家规定的技术操作规范进行,以确保受术者的安全。

对急危患者,计划生育技术人员必须采取紧急措施进行诊治,不得拒绝急救处置,不得延误抢救、诊治。《执业医师法》第24条明确规定:“对急危患者,医师应当采取紧急措施进行诊治;不得拒绝急救处置。”根据这一规定,计划生育技术人员应当具备良好的职业道德和医疗执业水平,发扬人道主义精神,履行防病治病、救死扶伤、保护人民健康的神圣职责。抢救急危患者,是医师执业时经常会遇到的情况,如果处理不好,可能会造成医疗纠纷或者严重后果,甚至危害人民群众的生命安全与健康。急诊抢救是医疗工作的最前线,多年来卫生部就急诊室建设、急救工作管理等作出了多个规定,但急救工作仍是卫生工作的薄弱环节。1986年9月18日卫生部发布了《关于进一步加强急诊抢救工作的补充规定》,规定凡急诊抢救病人不受划区医疗限制,抢救急危重病人在病情稳定以前不许转院,因首诊医院病床、设备和技术条件所限需要转院而病情又允许转院的,必须由首诊医院同有关方面联系获允,对病情记录、途中注意事项、护送等都要做好交代,妥善安排。急诊科室的一切制度和规定都要有利于分秒必争地争取抢救时机。对需要紧急抢救的病人,不能因为强调挂号缴费等手续延误抢救时机,有紧急手术抢救要求的急诊抢救应立即直接送手术室。要求医疗机构要正确处理社会效益与经济效益的关系,坚持社会效益第一的原则,防止片面追求经济收入的倾向。对急危患者,计划生育技术人员应当采取紧急措施进行诊治、抢救,不得延误,更不能由于不负责任,不采取措施,致使急危患者造成更为严重的后果。在实际生活中,有的急危患者送到医院,因为情况紧急,不能当时缴纳住院治疗费用或者押金,有的医院就拒绝收留诊治,推出去不管,有的甚至造成患者死亡的严重后果,人民群众反映强烈。作为计划生育技术服务人员,必须遵守《执业医师法》的规定,对急危患者应当采取紧急措施进行诊治,不得拒绝急救处置。

本条规定,计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治,造成严重后果的,依照有关法律、行政法规的规定承担相应的法律责任。这里的“有关法律”指的是《执业医师法》、《刑法》;这里的“有关行政法规”指的是国务院颁布的《医疗事故处理条例》。根据这几部法律、行政法规的规定,计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治,造成严重后果的,要依法承担相应的行政责任(包括行政处分和行政处罚)、民事责任和刑事责任。

一、行政责任

(一)行政处分。计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治,造成医疗事故的,要按照《医疗事故处理条例》的规定给予行政处分。新的《医疗事故处理条例》于2002年2月20日经国务院第五十五次常务会议通过,于2002年9月1日起施行。根据该条例的规定,所谓医疗事故是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中,违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规,过失造成患者人身损害的事故。根据对患者人身造成的损害程度,医疗事故分为四级:其中一级医疗事故为造成患者死亡、重度残疾的;二级医疗事故为造成患者中度残疾、器官组织损伤导致严重功能障碍的;三级医疗事故为造成患者轻度残疾、器官组织损伤导致一般功能障碍的;四级医疗事故为造成患者明显人身损害的其他后果的。

根据《医疗事故处理条例》的规定,对造成医疗责任事故的直接责任人员,尚不够刑事处罚的,要依法给予行政处分或者纪律处分。

(二)行政处罚。计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治,造成严重后果的,根据《执业医师法》规定,由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动;情节严重的,吊销其医师执业证书。

二、民事责任

民事责任是根据民法的规定,公民或法人在违反自己的民事义务或侵犯他人的民事权利时所应承担的法律后果。构成民事责任的条件包括:(一)损害事实;(二)违法行为;(三)因果关系;(四)主观过错。承担民事责任的形式,在财产关系方面,表现为恢复被违法行为所破坏的财产权利;在人身方面,除恢复人身权利外,还必须赔偿他人因此而受到的财产损失。我国《民法通则》规定的承担民事责任的方式有:(一)停止侵害;(二)排除妨害;(三)消除危害;(四)返还财产;(五)恢复原状;(六)修理、重作、更换;(七)赔偿损失;(八)支付违约金;(九)消除影响、恢复名誉;(十)赔礼道歉。根据《医疗事故处理条例》的规定,在医疗、预防、保健机构或者计划生育技术服务机构从业的计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救,发生医疗事故的赔偿等民事责任争议,医患双方可以协商解决;不愿意协商或者协商不成的,当事人可以向卫生行政部门提出调解申请,也可以直接向人民法院提起民事诉讼。 应该说,在医疗、预防、保健机构或者计划生育技术服务机构从业的计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救,发生医疗事故而造成的民事责任是一种侵权的民事责任。

所谓侵权的民事责任,是指行为人由于过错侵害他人的财产、人身,依法应承担的民事赔偿责任。侵权民事责任主要是一种财产责任,它以财产赔偿的方式制裁制害人,从而补偿受害人所受到的损失。侵权民事责任的构成要件有:第一,侵权损害事实。所谓损害,是指由一定的行为或事件给人身或财产造成的不良后果和不良状态,包括一切受法律承认和保护的权利和利益所遭受的不良后果(如财产减损、利润丧失、健康恶化、名誉玷污)和不良状态(如财物被侵占、经营受妨碍、环境被污染、行动受限制)。侵权民事责任以损害事实的存在为要件,没有损害事实的,不承担民事责任。第二,必须有民事违法行为的存在。加害行为必须是违法的,合法行为不负赔偿责任。违法的加害行为有两种:一种是违法的作为,如殴打他人、污辱诽谤他人等,这种积极的违法行为造成他人损害要负赔偿责任是毫无疑义的;另一种是违法的不作为,凡不作为的赔偿责任,必须是法律明文规定当事人有作为的义务,而他不尽这种义务,即不作为,并因而造成他人损害的,才负赔偿责任。根据《执业医师法》的规定,计划生育技术服务人员应当履行执业规则,包括遵守法律、法规,遵守技术操作规范,树立敬业精神,遵守职业道德,履行医师职责,尽职尽责为患者服务;对急危患者,应当采取措施及时进行诊治,不得拒绝急救处置。如果计划生育技术服务人员不履行上述法定义务,就是一种不作为的违法行为,因而侵害了就诊者的权益的,应当承担侵权赔偿责任。应当指出的是,合法的行为有时也会造成他人损害,但可以不承担赔偿责任,如紧急避险、正当防卫行为等,但这些行为不能超过必要的限度,否则也要承担一定的赔偿责任。第三,侵权行为与损害结果之间有因果关系。正是由于行为人的侵权行为造成受害人的损害。如该损害事实并非该违法行为所造成,则该行为人不能负赔偿责任。第四,行为人主观上有过错。过错是构成违法行为承担民事责任的基本条件。也就是说,违法行为人对自己的行为在主观上有过错时才承担责任,否则,即使有了损害事实和违法行为,行为人也不承担赔偿责任。所谓主观过错,就是故意和过失。行为人能预见自己行为的后果,并希望这样的结果发生或放任这种结果的发生,称之为故意;行为人对行为的结果应当预见而没有预见到,或者虽然预见到,但又轻信能够避免,称之为过失。故意是行为人的恶意,对社会的危害性也大;而过失违法行为相对对社会的危害性要小一些。

医疗事故赔偿,应当考虑医疗事故等级、医疗过失行为在医疗事故损害后果中的责任程度、医疗事故损害后果与患者原有疾病状况之间的关系等因素,确定具体赔偿数额。医疗事故赔偿,按照下列项目和标准计算:(一)医疗费:按照医疗事故对患者造成的人身损害进行治疗所发生的医疗费用计算,凭据支付,但不包括原发病医疗费用。结案后确实需要继续治疗的,按照基本医疗费用支付。(二)误工费:患者有固定收入的,按照本人因误工减少的固定收入计算,对收入高于医疗事故发生地上一年度职工年平均工资3倍以上的,按照3倍计算;无固定收入的,按照医疗事故发生地上一年度职工年平均工资计算。(三)住院伙食补助费:按照医疗事故发生地国家机关一般工作人员的出差伙食补助标准计算。(四)陪护费:患者住院期间需要专人陪护的,按照医疗事故发生地上一年度职工年平均工资计算。(五)残疾生活补助费:根据伤残等级,按照医疗事故发生地居民年平均生活费计算,自定残之月起最长赔偿30年;但是,60周岁以上的,不超过15年;70周岁以上的,不超过5年。(六)残疾用具费:因残疾需要配置补偿功能器具的,凭医疗机构证明,按照普及型器具的费用计算。(七)丧葬费:按照医疗事故发生地规定的丧葬费补助标准计算。(八)被扶养人生活费:以死者生前或者残疾者丧失劳动能力前实际扶养且没有劳动能力的人为限,按照其户籍所在地或者居所地居民最低生活保障标准计算。对不满16周岁的,扶养到16周岁。对年满16周岁但无劳动能力的,扶养20年;但是,60周岁以上的,不超过15年;70周岁以上的,不超过5年。(九)交通费:按照患者实际必需的交通费用计算,凭据支付。(十)住宿费:按照医疗事故发生地国家机关一般工作人员的出差住宿补助标准计算,凭据支付。(十一)精神损害抚慰金:按照医疗事故发生地居民年平均生活费计算。造成患者死亡的,赔偿年限最长不超过6年;造成患者残疾的,赔偿年限最长不超过3年。

三、刑事责任

《刑法》第335条规定:“医务人员由于严重不负责任,造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的,处三年以下有期徒刑或者拘役。”计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治,造成严重后果,构成犯罪的,要依据该条规定的医疗事故罪追究其刑事责任。

《刑法》修订之前发生重大医疗责任事故是适用玩忽职守罪来定罪量刑的,没有专门的医疗事故罪,这样不利于严格执法,很难起到警示作用,也难以切实保护就诊人的权利。《刑法》修订之后,根据实际情况增加了医疗事故罪的专项罪名,对极少数严重不负责任,造成重大医疗责任事故的医务人员给予刑事制裁。这里的“严重不负责任”,主要是指医务人员麻痹大意,掉以轻心,严重违反规章制度、诊疗常规、技术操作规范、护理技术操作常规的行为;“严重损害就诊人身体健康”,主要是指造成就诊人残疾、组织器官损伤导致功能障碍的行为。构成本罪,在主体上必须是医务人员,其中包括计划生育技术服务人员;在主观上只能是过失,即行为人应当预见到其在医务工作中严重不负责任的行为会造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的危害后果,由于疏忽大意而没有预见,或者虽然预见但轻信可以避免,以致发生了这一危害。

计划生育技术服务人员由于严重不负责任,违章操作或者延误抢救、诊治,造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的严重后果的,即构成医疗事故罪,应当依法承担刑事责任。

第三十九条 国家机关工作人员在计划生育工作中,有下列行为之一,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分;有违法所得的,没收违法所得:

(一)侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的;

(二)滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的;

(三)索取、收受贿赂的;

(四)截留、克扣、挪用、贪污计划生育经费或者社会抚养费的;

(五)虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报人口与计划生育统计数据的。

【释义】 本条是关于国家机关工作人员在计划生育工作中出现违法犯罪行为,所应承担的法律责任的规定。

我国计划生育工作经过近三十年的努力,取得了举世瞩目的成就,各级领导和广大基层干部为此做出了很大的贡献。但在计划生育工作中,也有少数国家机关工作人员存在着违法犯罪行为,这些违法犯罪行为的存在损害了计划生育工作的形象,不利于计划生育工作的健康开展,不利于社会的安定团结,也损害了党和政府在人民群众中的威信,所以必须对这些违法犯罪行为依法制裁,追究相应的法律责任。本条对以下四种违法行为规定了法律责任:

一、侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的

国家机关工作人员在计划生育工作中,侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的违法行为主要表现为违反《人口与计划生育法》第4条第1款规定的违法行为。《人口与计划生育法》第4条第1款明确规定:“各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政,文明执法,不得侵犯公民的合法权益。”国家机关工作人员,特别是计划生育行政部门的工作人员,在推行计划生育工作中,必须要严格依法行政,文明执法,绝不能野蛮执法,侵犯公民的人身权、财产权等合法权益。侵犯公民人身权、财产权的违法行为,主要表现为:(一)非法关押、殴打、侮辱违反计划生育规定的人员及其家属的;(二)毁坏违反计划生育规定人员家庭的庄稼、房屋和其他财产的;(三)非经法定程序将违反计划生育规定人员的财产抵缴社会抚养费的;(四)滥设收费项目、乱罚款的;(五)因当事人违反计划生育规定而株连其亲友、邻居及其他群众;对揭发、举报的群众进行打击报复的;(六)以完成人口计划为由而不允许合法生育的;(七)组织对未婚女青年进行孕检的。上述均为在计划生育工作中侵犯公民人身权、财产权的违法行为,要依法追究相应的法律责任。

由于我国人口压力很大,在推行计划生育之初,计划生育工作难做,有些计划生育部门的工作人员为了完成人口指标,在执法中没有做到文明执法,工作简单化,过多地依靠强迫命令的方式来执法,侵犯了公民的合法权益。针对这一问题,国家计生委于1995年下发了关于在计划生育行政执法中“七个不准”的规定,指出上述七项违法行为,违背了为人民服务的宗旨,损害了党和政府在人民群众中的威信;损害了计划生育工作的形象,不利于工作的健康开展,不利于社会的安定团结。各级计划生育部门及其执法人员要坚持正确执法、文明执法,不得侵害公民合法权益。同时强调要加强对基层计划生育工作人员的法制教育和职业道德教育,使他们懂得计划生育工作关系到广大群众的切身利益,必须树立他们全心全意为人民服务的思想,依法管理计划生育工作,提高计划生育行政执法水平,切实保障人民群众的合法权益。《人口与计划生育法》,作为国家的一部重要法律,在总则中进一步明确规定了各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政,文明执法,不得侵犯公民的合法权益。

对违反本项规定的国家工作人员,不构成犯罪的,要依法给予行政处分;构成犯罪的,要依法追究相应的刑事责任,包括故意伤害罪、侮辱罪、非法拘禁罪、故意毁坏公私财物罪、打击报复罪:

(一)故意伤害罪。《刑法》第234条规定:“故意伤害他人身体的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。” “犯前款罪,致人重伤的,处三年以上十年以下有期徒刑;致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾的,处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。本法另有规定的,依照规定。”致人重伤,是指依照《刑法》第95条的规定,有下列情形之一的伤害:(一)使人肢体残废或者毁人容貌的;(二)使人丧失听觉、视觉或者其他器官机能的;(三)其他对于人身健康有重大伤害的。“其他对于人身健康有重大伤害的”,主要是指能够引起威胁生命的并发症,以及其他严重影响人体健康的损伤,主要包括颅脑损伤、颈部损伤、胸部损伤、腹部损伤、骨盆部损伤以及烧伤、烫伤、冻伤、电击伤、物理、化学或者生物等致伤因素引起的损伤。

(二)非法拘禁罪。《刑法》第238条规定:“非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。具有殴打、侮辱情节的,从重处罚。” “犯前款罪,致人重伤的,处三年以上十年以下有期徒刑;致人死亡的,处十年以上有期徒刑。使用暴力致人伤残、死亡的,依照本法第二百三十四条(故意伤害罪)、第二百三十二条(故意杀人罪)的规定定罪处罚。”国家机关工作人员利用职权犯前两款罪的,依照前两款的规定从重处罚。

(三)侮辱罪。《刑法》第246条规定:“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。” “前款罪,告诉的才处理,但是严重危害社会秩序和国家利益的除外。”所谓“情节严重”,是指侮辱、诽谤他人手段恶劣、后果严重或者影响很坏等情况,一般是指以暴力的方式对他人进行侮辱、诽谤,但这里的暴力,其目的不是为损害他人的身体健康,而是为实施侮辱、诽谤。如果在实施侮辱的过程中造成他人死亡或者伤害后果的,即构成杀人罪或者故意伤害罪,不构成侮辱、诽谤罪。这里应当指出的是,对于侮辱罪,只有被侮辱人亲自向人民法院控告的,人民法院才能受理,对于被侮辱人不控告的,司法机关不能主动受理,追究侮辱人的刑事责任。但也有例外,一是根据《刑法》第98条的规定,如果被害人受强制或者威吓而无法告诉的,人民检察院和被害人的近亲属也可以告诉;二是依照《刑法》第246条第2款的规定,严重危害社会秩序和国家利益的除外。这里所说的“严重危害社会秩序和国家利益”,主要是指侮辱行为造成被害人精神失常或者自杀的,可由人民检察院提起公诉。

(四)故意毁坏公私财物罪。《刑法》第275条规定:“故意毁坏公私财物,数额较大或者有其他严重情节的,处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金;数额巨大或者有其他特别严重情节的,处三年以上七年以下有期徒刑。”

二、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的

(一)滥用职权。滥用职权是指国家机关工作人员故意超过职权范围行使职权或者不适当地使用职权,致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的违法行为。国家机关工作人员在推行计划生育工作中滥用职权的行为,主要是指国家机关工作人员在计划生育工作中超越法律、法规所赋予的职权范围去行使职权;或者不适当地使用职权,造成危害后果的违法行为。如对不符合本法第18条规定生育子女的公民,应当依法向其征收社会抚养费。征收社会抚养费的行政决定必须要依法定的程序而作出,国家机关人员无权自行决定,如果执法人员非依法定程序而作出征收社会抚养费的决定,即为滥用职权的违法行为。再如,对于公民拒绝或拖延缴纳,以及不足额缴纳社会抚养费的,计划生育部门应当依法向人民法院申请强制执行。如果计划生育行政部门没有向法院申请强制执行,而是自行向当事人进行强制执行,也属于滥用职权的违法行为。

(二)玩忽职守。玩忽职守是指国家机关工作人员严重不负责任,不履行或者不正确地履行职责,致使公共财产、国家和人民利益受到损失的行为。国家机关工作人员在推行计划生育工作中玩忽职守的行为,主要表现为对工作极端不负责任,对计划生育工作放松管理,发现有计划外怀孕者也不去做工作,不动员其采取补救措施,对超生行为漠然视之,放任自流;对违反计划生育管理秩序的行为不予制止,从而使计划生育工作秩序受到破坏,超生泛滥,国家的计划生育政策得不到有效执行,人口数量得不到有效控制。

(三)徇私舞弊。徇私舞弊是指国家机关工作人员为徇个人私利、私情,违反国家法律、法规的规定,破坏计划生育工作秩序,使国家和人民利益受到损失的行为。国家机关工作人员在推行计划生育工作中徇私舞弊的行为,主要表现为徇私枉法、徇情枉法,出于贪赃、报复或者袒护亲友的目的,明知某人不符合生育二胎的条件,而允许其生育二胎;明知某人未采取节育措施,却给其出具“避孕节育证明”;明知某人没有违反计划生育管理秩序的行为,出于报复的目的,对其进行处罚等,从而损害了计划生育工作严格执法的威信,也侵犯了公民的合法权益。

对国家机关工作人员在计划生育工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的违法行为,不构成犯罪的,要依法给予行政处分;有违法所得的,给予没收违法所得的行政处罚;构成犯罪的,要依据《刑法》第397条的规定追究刑事责任。《刑法》第397条规定:“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。”

三、索取、收受贿赂的

索取、收受贿赂,是指国家机关工作人员在计划生育工作中,利用职务上的便利,索取他人财物,或者非法收受他人财物,为他人谋取利益的行为。国家机关工作人员在计划生育工作中,利用自己职务上的便利索取、收受他人的财物,明知其所作所为违反法律、法规对其履行职责的要求,损害公务人员的廉洁形象,但出于贪利动机或目的仍然为之,利用手中的权力搞权钱交易,为他人谋取不正当利益,如明知某人不符合生育二胎的条件,在收受其贿赂后,即为其大开方便之门,给其出具“生育证”,允许其生育二胎;又如某人超计划生育,按地方法规的规定,应当缴纳社会抚养费,但经过权钱交易,收受贿赂后,即允许其不缴纳社会抚养费或少缴纳社会抚养费,从而放纵了超计划生育的违法行为。对于索取、收受贿赂的违法行为,不构成犯罪的,要依法给予行政处分;有违法所得的,给予没收违法所得的行政处罚;构成犯罪的,要依据《刑法》第385条、386条的规定追究刑事责任。《刑法》第385条规定:“国家工作人员利用职务上的便利,索取他人财物的,或者非法收受他人财物,为他人谋取利益的,是受贿罪。” “国家工作人员在经济往来中,违反国家规定,收受各种名义的回扣、手续费,归个人所有的,以受贿论处。”第386条规定: “对犯受贿罪的,根据受贿所得数额及情节,依照本法第三百八十三条的规定处罚。索贿的从重处罚。”根据刑法第383条的规定,犯受贿罪的,根据受贿所得的数额及情节,分别依照下列规定处罚:

(一)个人受贿数额在十万元以上的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑,可以并处没收财产;情节特别严重的,处死刑,并处没收财产;(二)个人受贿数额在五万元以上不满十万元的,处五年以上有期徒刑,可以并处没收财产;情节特别严重的,处无期徒刑,并处没收财产;(三)个人受贿数额在五千元以上不满五万元的,处一年以上七年以下有期徒刑;情节严重的,处七年以上十年以下有期徒刑;个人受贿数额在五千元以上不满一万元,犯罪后有悔改表现、积极退赃的,可以减轻处罚或者免于刑事处罚,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;(四)个人受贿数额不满五千元,情节较重的,处二年以下有期徒刑或者拘役;情节较轻的,由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。对多次受贿未经处理的,按照累计受贿数额处罚。

在认定受贿罪时,应注意两点:第一,行为人只要有利用职务上的便利公开向他人要求财物或暗示他人给予财物的索贿行为,即可构成本罪,不需要行为人已经为他人谋取了利益;第二,对于非法收受他人财物的行为,必须同时具有为他人谋取利益的要件,才能构成本罪。但为他人谋取的利益是否实现,不影响本罪的构成。

四、截留、克扣、挪用、贪污计划生育经费或者社会抚养费的

计划生育经费是由国家财政支付的专门用于人口与计划生育工作的费用,以及社会团体、企事业组织和个人为人口与计划生育工作捐赠的费用。本法第15条明确规定:“国家根据国民经济和社会发展状况逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平。各级人民政府应当保障人口与计划生育工作必要的经费。” “国家鼓励社会团体、企业事业组织和个人为人口与计划生育工作提供捐助。”“任何单位和个人不得截留、克扣、挪用人口与计划生育工作费用。”

社会抚养费是由超计划生育的当事人缴纳的,用于补偿超生给社会增加的公共投入的费用,这笔经费必须全部上缴财政,纳入财政预算管理,绝不允许任何单位和个人予以截留、克扣、挪用、贪污。目前,一些地方存在截留、克扣、挪用、私分社会抚养费的现象,有的甚至搞“放水养鱼”,一方面放纵超生行为,另一方面靠征收社会抚养费、罚款搞创收,严重破坏了计划生育工作秩序,败坏了计划生育工作的形象,对此,群众意见极大。针对这一问题,2000年中央8号文件明确规定:收取的社会抚养费上缴国库,用于补偿所增加的社会公共投入。目前国务院已经组织起草了《社会抚养费征收管理办法》,该办法出台后,将加强对社会抚养费的征收管理,从源头上治理和杜绝地方截留、克扣、挪用、私分社会抚养费的现象,扭转靠征收社会抚养费、罚款维持计划生育工作的状况。

对于截留、克扣、挪用、贪污计划生育经费或者社会抚养费的违法行为,不构成犯罪的,要依法给予行政处分;有违法所得的,给予没收违法所得的行政处罚;构成犯罪的,要依据刑法第382-384条规定的贪污罪和挪用公款罪追究刑事责任:

第一,贪污罪。刑法第382条第1款规定,“国家工作人员利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的,是贪污罪。”第383条规定:“对犯贪污罪的,根据情节轻重,分别依照下列规定处罚:(一)个人贪污数额在十万元以上的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑,可以并处没收财产;情节特别严重的,处死刑,并处没收财产。 (二)个人贪污数额在五万元以上不满十万元的,处五年以上有期徒刑,可以并处没收财产;情节特别严重的,处无期徒刑,并处没收财产。(三)个人贪污数额在五千元以上不满五万元的,处一年以上七年以下有期徒刑;情节严重的,处七年以上十年以下有期徒刑。个人贪污数额在五千元以上不满一万元,犯罪后有悔改表现、积极退赃的,可以减轻处罚或者免予刑事处罚,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。(四)个人贪污数额不满五千元,情节较重的,处二年以下有期徒刑或者拘役;情节较轻的,由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。”

第二,挪用公款罪。刑法第384条规定:“国家工作人员利用职务上的便利,挪用公款归个人使用,进行非法活动的,或者挪用公款数额较大、进行营利活动的,或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的,是挪用公款罪,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。”“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的,从重处罚。”

五、虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报人口与计划生育统计数据的

人口与计划生育数据统计是人口与计划生育工作的一项重要环节,对于研究某一地区在某一个时间段的人口结构、人口数量、生育率以及人口与计划生育工作的总体工作水平,制定人口发展规划具有重要意义。计划生育在一个地方和一个单位贯彻执行情况,主要通过人口统计和计划生育统计的数据来反映,统计数据不准确,就不能真实地反映计划生育工作的情况,还会导致人口和生育决策失误的严重后果。1983年12月第六届全国人民代表大会常务委员会第三次会议审议通过的《中华人民共和国统计法》(该法于1996年5月根据第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国统计法〉的决定》予以修正)第3条明确规定:“国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等统计调查对象,必须依照本法和国家规定,如实提供统计资料,不得虚报、瞒报、拒报、迟报,不得伪造、篡改。”各机关、团体、企业事业单位以及这些单位负责人口统计和计划生育统计的人员,必须严格按照《统计法》的规定,本着实事求是的态度,有效地、科学地做好人口与计划生育的数据统计工作,及时、准确地上报统计数据,绝不能虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报人口与计划生育统计数据。对于虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报人口与计划生育统计数据的违法行为,要依法给予行政处分;有违法所得的,给予没收违法所得的行政处罚。

第四十条 违反本法规定,不履行协助计划生育管理义务的,由有关地方人民政府责令改正,并给予通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

【释义】 本条是关于有协助履行计划生育管理义务的机关、组织不履行义务的,应承担的法律责任的规定。

根据本法的规定,负有协助计划生育管理义务的单位主要有:

第一,工会、共产主义青年团、妇女联合会及计划生育协会。本法第7条明确规定:“工会、共产主义青年团、妇女联合会及计划生育协会等社会团体、企业事业组织和公民应当协助人民政府开展人口与计划生育工作。”工会、共青团和妇联是我国三大群众团体,分别联系职工群众、青年和妇女参与国家政治、经济、社会、文化事务的管理和建设,在团结组织职工、青年、妇女响应党和国家的号召,实行计划生育的工作中发挥了巨大的作用。计划生育协会是广大群众实行计划生育自我组织、自我管理、自我服务的群众团体,在协同党委、政府以及计划生育行政部门做好计划生育工作中,发挥了重要的作用。

第二,村民委员会和居民委员会。本法第12条第1款明确规定:“村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。”村民委员会和居民委员会是基层群众性自治组织,协助政府做好计划生育工作是村民委员会和居民委员会应尽的法定职责和义务。《村民委员会组织法》明确规定,村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策,教育和推动村民履行法律规定的义务。村民委员会实行村务公开制度,及时公布国家计划生育政策的落实方案。《城市居民委员会组织法》也明确规定,协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作是居民委员会的任务。由此可见,村民委员会和居民委员会负有协助政府落实国家计划生育政策的职责。村民委员会、居民委员会应当努力做到以村为主或者以社区、居民小区为主,完成乡(镇)人民政府和街道办事处交给的计划生育工作任务,组织村民、居民在计划生育工作中实行自我管理、自我教育和自我服务。在农村地区,由于我国农村生产力水平不高,农村社会保障制度尚未建立,加上人们长期以来形成的多子多福的传统观念,农村的计划生育工作难度较大。作为农村的基层村民自治组织,村民委员会应当通过开展耐心细致的说服教育工作,晓之以理,动之以情,使广大村民认识到实行计划生育是国家的基本国策,这一政策执行的好坏关系到国家和民族的利益,人口过快增长不仅使人均占有的资源减少,还会给教育、就业等各方面造成困难,使群众认识到实行计划生育政策的意义。同时,对积极履行计划生育义务的群众予以鼓励和奖励;对不履行义务的村民,予以批评教育。另外,在实践中,村民委员会、居民委员会通常在主任、副主任或者其他委员会中确定一人,具体管理计划生育工作,这种做法有利于把计划生育工作真正落到实处,起到了很好的作用。

第三,机关、部队、社会团体、企业事业组织。本法第12条第2款明确规定:“机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位的计划生育工作。”这一款规定,体现了计划生育工作“单位负责”的原则,就是说,各个机关、部队、社会团体、企业事业组织都要做好本单位的计划生育工作,把计划生育工作纳入本单位管理中,建立切实可行的工作制度,保证计划生育的各项工作得到落实。各单位的主要负责人要对计划生育工作亲自抓、负总责,建立计划生育工作责任制,认真贯彻落实计划生育基本国策。

对以上负有协助政府履行管理计划生育工作职责的单位,如果没有履行好这一法定职责,就要依法承担相应的法律责任:

一是由地方人民政府责令改正,并给予通报批评。这里应当指出的是,责令改正并不是一种行政处罚,因为1996年10月1日起施行的《行政处罚法》在关于行政处罚种类的规定中,只规定了警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留这六种行政处罚措施,并没有将“责令改正”也列入行政处罚的种类当中。在制定《行政处罚法》的过程当中,关于“责令改正”是有如下考虑的:我国现行的法律、法规中,在行政处罚的手段上都有这样的规定,责令改正违法行为,或者规定责令限期消除违法行为的后果等。考虑到对任何一种违法行为,均应当予以改正,责令改正不应当是一种处罚,而是实施每一种行政处罚的一个前置条件,一个必经过程,即实施每一种行政处罚之前,都应当首先责令当事人改正违法行为,消除违法行为后果,然后才是实施行政处罚,因为实施行政处罚的目的绝不是为罚而罚,而是为了维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,纠正违法行为,教育公民、法人自觉守法。为此,《行政处罚法》第二十三条明确规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”对于负有协助政府履行管理计划生育义务的单位拒不履行义务的,当地人民政府可以通过批评教育的方法,责令有关当事人改正违法行为。

二是行政处分。除了行政处罚以外,行政责任还有一种重要的形式--行政处分,它适用于国家行政机关内部,是上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是尚未构成犯罪的轻微违法行为给予的纪律制裁。行政处分和行政处罚虽然同属行政责任的一种,但二者是不同的:第一,适用对象不同,行政处分只适用于国家机关、企业事业单位所属的人员,不适用于社会上一般的公民;而行政处罚则适用于所有的公民、法人或其他组织;第二,适用的违法行为不同,行政处分与行政处罚都适用于行政违法行为,但行政处分适用的是一般的违法失职行为,而行政处罚则适用于违反某种特定的,设定有行政处罚的法律、法规、规章的违法行为;第三,实施处罚的机关不同,实施行政处分的机关必须是被处分人员的所在单位或者上级主管机关,以及行政监察机关;实施行政处罚的机关是国家法律规定的具有行政处罚权的行政机关,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和行政机关依照法律、法规、规章的规定,在其法定权限内委托的组织;第四,执行不同,行政处分只能由国家机关和事业单位执行;而行政处罚则由行政机关执行,也可由行政机关申请人民法院强制执行;第五,救济的渠道不同,行政处罚的救济渠道为行政复议和行政诉讼,当事人对行政处罚不服的,可以向该行政机关的上级行政机关申请行政复议,也可以向人民法院就行政机关的行政处罚行为提起行政诉讼;行政处分的救济渠道为复核和申诉,当事人对行政处分不服的,可以在接到处分决定之日起30日内向原处分机关申请复核,或者向行政监察机关申诉。受理复核和申诉的行政机关或者监察机关经审查认为原行政处分决定是错误的,应当及时予以纠正;造成名誉损害的,应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉;造成经济损失的,应当负赔偿责任。

第四十一条 不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。

未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的,自欠缴之日起,按照国家有关规定加收滞纳金;仍不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。

【释义】 本条是关于不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费,以及国家对未按规定缴纳社会抚养费的当事人予以强制征收的规定。

一、关于征收社会抚养费的规定

社会抚养费是指为调节自然资源的利用和保护环境,适当补偿政府的社会事业公共投入的经费,而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。社会抚养费属于行政性收费,具有补偿性和强制性的特点。本条只是对征收社会抚养费问题作出了原则规定,本法第45条授权国务院制定社会抚养费的征收管理办法。2002年8月2日,国务院经国务院令第357号公布了《社会抚养费征收管理办法》,对征收社会抚养费问题作出了规定。

(一)为什么要规定对不符合法律、法规规定条件生育子女的人征收社会抚养费

在立法过程中,关于法律是否要规定对违反计划生育政策超生子女的人征收社会抚养费、如何规定等问题,争论很大,各方面意见也不尽一致,有的提出,规定征收社会抚养费不能有效地限制超生,还可能将生育权与财产多寡挂钩,造成“有钱就能多生”的不平等现象,影响计划生育的严肃性和法律的权威性。有的提出,将超生收费写在法律中,在国际上没有先例,国际影响不好,建议慎重考虑。有的建议,应对社会抚养费的用途、征收原则作出进一步明确的规定,在规定征收社会抚养费时,要考虑不同地区、不同收入状况公民的实际情况,区别对待。有的提出能否改为“社会抚养费税”或者“人口调节税”。

立法机关在多方面听取意见的基础上提出,在法律中肯定征收社会抚养费这一种形式,是必要的。因为征收社会抚养费是针对违反计划生育法律、法规超生子女的人,是考虑到超生给社会增加了负担,采取征收抚养费的办法,适当补偿所增加的社会公共投入,对违反计划生育政策超生的人有一定的惩戒作用,是要求其承担一定的经济责任,比较容易被群众所理解,也易被国际社会所认同。中央2000年8号文件也有明确的规定,要求超计划生育子女的公民,依法缴纳社会抚养费。收取的社会抚养费上缴国库,用于补偿所增加的社会公共投入。考虑到各地经济发展水平和各个公民收入的差异以及社会抚养费收取管理工作的复杂性,难以在本法中作出统一具体的规定,因此本条只在法律责任中作了原则规定。

关于是否能将征收社会抚养费改成“税”的问题,在立法过程中多次征求国务院有关部门的意见,并委托有关专家进行研究,但意见很难趋于一致。不同意见是:第一,将社会抚养费改为“税”,理论依据不足;第二,需要突破现行税制,还需要进行深入研究论证;第三,公民纳税是依法履行义务,纳税后其行为即具有合法性,而目前征收的社会抚养费是具有一定的处罚性的,超计划生育子女是不合法行为。把“社会抚养费”改“税”容易在群众中产生思想混乱,造成多生合法的错觉,影响多年来培育起来的计划生育的大好环境,不利于工作稳定。因此本法还是将征收社会抚养费以法律形式确定下来。

(二)关于社会抚养费征收的几个需要明确的问题

第一,征收社会抚养费的对象。征收对象应当是不符合我国生育政策超计划生育子女的人。根据本法第18条的规定,我国的生育政策是国家规定基本原则,具体条件由省、自治区、直辖市规定的,因此,这里的超计划生育子女的人,就是指违反了本省、自治区、直辖市计划生育法规规定条件超生子女的人。需要指出的是,在本法出台之前,一些省、市在工作实践中除了对超计划生育的公民征收社会抚养费外,对于符合规定条件经批准生育二胎的公民也征收一定的费用,叫做“社会补偿费”,征收数额少于违法生育的公民,一般为300元至800元不等。本法出台以后,一些地方提出是否还可以对符合法定条件生育二胎的公民征收“社会补偿费”,我们认为,这种做法与本法规定是不一致的。因为按照本条规定,征收对象应当是不符合我国生育政策超计划生育子女的公民,因此,对符合法定条件生育二胎的公民不应再征收社会抚养费。

第二,征收的数额。本法考虑到各地经济发展水平和被征收公民的收入差异,没有明确规定社会抚养费的具体征收数额,而是规定“社会抚养费的征收管理办法,由国务院制定”。 2002年8月2日,国务院根据本法的授权出台了《社会抚养费征收管理办法》,对社会抚养费征收问题作出了进一步具体的规定,但是对于社会抚养费征收的标准也只是作出了一个原则规定,仍然没有作出十分具体的规定。《社会抚养费征收管理办法》第3条第2款规定,“社会抚养费的征收标准,分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民人均纯收入为计征的参考基本标准,结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节,确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”

从本法出台前各地的实践看,多数地方对收费的标准都作了明确具体的规定,也有一些地方没有在法规中规定具体标准,而是授权省级人民政府或县级以上人民政府规定。一些省、市将行政收费的标准授权省级人民政府制定,有的省、市只对征收国家干部职工的收费标准作出规定,将征收城镇居民、农业人口违反计划生育的收费授权县级和县级以上人民政府规定。对征收社会抚养费的数额,各地标准不一,主要分为三种情况,一是按照超生夫妻双方的实际收入水平征收(有16个省、区、市);二是按照当地劳动者平均收入水平征收(有7个省、区); 三是规定一个征收数额幅度,视当事人的实际情况决定征收具体数额(有5个省、区). 通常对连续计划外生育或借外出之机逃避计划生育并超计划生育的,加倍或加重征收。但是,由于征收标准不一,各地经济条件不同,收费对象收入状况不同,收费的实际数额差别很大。总的情况看,东部经济发达省区要高于西部经济欠发达省区,如:内蒙古规定一般征收幅度为2000-20000元,辽宁则规定为5000-50000元,辽宁最高征收限额为15万元。本法出台以后,国务院出台了社会抚养费的征收管理办法,考虑到全国各地资源、环境条件的差异和经济、社会发展的不平衡,管理办法只规定了征收标准的基本原则,同时进一步授权各省、自治区、直辖市作出进一步具体规定,目前各地正在制定本地实施《人口与计划生育法》的地方性法规,为了保持政策的稳定性和工作的连续性,各地在规定社会抚养费征收的数额时,仍然要考虑各地的实际情况和征收对象本人的收入状况,同时要针对不同的违法情况,作出进一步明确具体的规定。各地的征收标准必须具体、明确,以实现依法行政的要求,保证国家法制的统一。

第三,征收社会抚养费的性质。应当明确其不是一种行政处罚,而是一项行政性收费。一些干部、群众之所以在这个问题上认识不明确,主要是因为我们在对待超生者采取经济制裁上有一个变化过程。可以说社会抚养费是从过去的计划外生育费演变而来的。在开展计划生育工作之初,各地对超计划生育的人多是给予罚款处罚,1994年以后,一些地方认识到,计划生育是倡导性义务,对超计划生育不适宜给以行政处罚,因此,陆续将罚款改为了收费,1996年《行政处罚法》出台后,进一步明确对于超计划生育的不得给予罚款,但可以征收“计划外生育费”。 2000年3月,中央8号文件明确规定实行征收社会抚养费征收制度。同年,财政部、国家计生委联合下发文件,要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。本法规定的社会抚养费是一项行政性收费,不是处罚,但具有一定的补偿和强制作用。因此本条第2款规定,“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的,自欠缴之日起,按照国家有关规定加收滞纳金;仍不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”

第四,目前,省、自治区、直辖市关于计划生育的地方性法规对违反计划生育的行为除规定征收社会抚养费外,还规定了其他一些经济处罚措施,如计划外怀孕费、计划生育管理费等,这些规定在一定程度上对抑制超生起到了积极作用,法律没有对地方性法规中的这些规定作出规定,本法出台后,地方对类似的收费和处罚应当如何办?依照《立法法》的规定,法律生效后地方性法规与法律相抵触的规定无效,制定机关应当及时修改或者废止。因此,各地在地方性法规中规定的处罚条款应当依照本法及时清理,没有法律依据的都要予以废除,各地原来对社会抚养费、计划外生育费的征收管理办法也要依据国务院制定的办法予以修改。

二、未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的,自欠缴之日起,按照国家有关规定加收滞纳金;仍不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行

计划生育行政部门一经发现超生行为,就要对超生者作出缴纳社会抚养费的行政决定。缴纳社会抚养费的决定依法作出后,超生的公民必须予以执行。

征收社会抚养费是一种行政收费行为,是行政机关在代表国家进行行政管理活动中作出的,是一种国家意志的体现,而国家意志是具有强制性的,正是这种强制性维系着行政收费这一具体行政行为的权威性和有效性。依法作出的行政收费决定的有效性体现在:

(一)它具有确定力。行政收费决定的确定力是指行政决定依法作出后,非依法律规定的程序不得随意变更与撤销。确定力可以分为形式上的确定力和实质上的确定力。形式上的确定力是指行政收费决定作出后一定期间内,如果当事人没有表示异议,也没有向行政复议机关申请行政复议或者向人民法院提起行政讼诉,请求变更或撤销行政收费决定,在法定的期间过后即认为行政收费决定合法适当,确定生效,而不能变动。实质上的确定力是指行政收费决定正式生效后,其内容非依法定程序不能再变动,就作出收费决定的行政机关而言,不能对同一违法行为,依同一事实和同一法律依据再作出另一次收费决定;就当事人来说,也不能就同一事项请求变更。

(二)它具有拘束力。行政收费决定的拘束力是指行政收费决定的约束效力。它包括两个方面:一是对行政机关自身的拘束力。行政收费决定作出后,无论是实施行政收费的行政机关,还是其上级机关或其他行政机关,在该收费决定未被合法变更或撤销之前,都要受其拘束。二是对当事人的拘束力。行政收费决定是行政机关代表国家作出的行为,所以这一行为所指向的当事人必须服从,必须完全实际地履行缴纳社会抚养费的义务。

(三)它具有执行力。行政收费决定的执行力是指行政收费决定作出后,行政机关具有依法采取一定的手段,使收费决定的内容得以完全实现的效力。在当事人不自觉履行缴费决定时,行政机关可以通过加收滞纳金或者依法向人民法院申请强制执行的方式迫使当事人履行。

超生的当事人接到计划生育行政部门作出的缴纳社会抚养费的决定后,应当自觉履行缴费决定。所谓自觉履行是指行政收费决定依法作出后,当事人在行政收费决定的期限内,主动予以履行缴纳社会抚养费的义务。当事人履行行政收费决定,应注意把握以下几个问题:

第一,实际履行。征收社会抚养费的决定依法作出后,当事人应当以自己的实际行动履行缴纳社会抚养费的义务。

第二,按时履行。行政收费决定都要求当事人在一定期限内履行,当事人接到收费决定书后,就应当在规定的期限内主动履行缴纳社会抚养费的义务。

第三,完全履行。当事人履行缴费决定,应当全额缴纳收费决定所规定的数额,不能只缴纳其中的一部分。比如,收费决定规定当事人应当缴纳社会抚养费五千元,如果当事人只缴纳了二千元,就是没有完全履行收费决定。

对未在本法规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的,自欠缴之日起,按照国家有关规定加收滞纳金。滞纳金是指有缴费义务的当事人在无正当理由逾期不履行行政收费决定时,行政机关可以在原收费决定的基础上,增加收费的幅度,原收费决定仍应执行。这里应指出的是,加收的滞纳金是依法采取执行措施收缴的费用,属于执行罚的范畴,不是一种行政收费。所谓执行罚,是指当事人不及时履行他人不能代为履行的义务时,行政机关可以采用科以财产上新的给付义务的办法,促其履行义务,如对勒令停业的工商企业,对被禁止营业的非法经营者,可以采取罚款这一执行措施来促使其履行不作为的义务。

对加收滞纳金后仍不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。根据我国现行法律、法规的规定,只有公安、海关、税务等少数行政机关有强制执行权,大多数行政机关还没有强制执行权。这些行政机关认为需要强制当事人履行其作出的行政决定时,可以向人民法院提出执行申请。

申请人民法院行政强制执行的程序包括:

第一,申请。行政机关的申请是人民法院强制执行的前提和第一个环节,人民法院只有在收到行政机关的执行申请后,才开始决定是否执行。行政机关申请强制执行时,必须向人民法院提交申请执行书、据以执行的行政收费决定以及其他必须提交的材料。在申请执行书中,应说明要求强制执行的法律根据和事实根据、执行对象和执行标的等,以便接受司法机关的审查。

第二,审查。人民法院在收到行政机关的执行申请书及其他必备材料后,应从法律和事实两个方面进行审查。前者如行政收费决定的内容是否合法,行政收费决定是否已经产生执行力;后者如行政收费决定据以作出的事实是否清楚等。经审查后,认为行政收费决定正确,执行申请合法的,人民法院应立案并作出强制执行的决定,并将决定通知申请机关。如果认为确有错误或违法的,经人民法院院长批准,作出不予立案的决定,并将执行申请书退回申请机关。

第三,命令当事人限期履行。人民法院作出强制执行决定后,应向当事人发出强制执行通知书,命令当事人在一定的期限内履行行政决定。如果当事人经过法院的告诫仍拒不履行,则由人民法院强制执行。

第四,执行。执行由人民法院负责主持,必要时可以请有关单位予以协助。执行完毕后,人民法院应将执行结果书面通知申请执行的行政机关。还应当指出,追求行政效率是行政管理的一个特点,而司法机关为保证司法公正,从程序上要有必要的保证,这样,行政机关与司法机关可能出现矛盾。我们认为,一方面,司法机关经审核,认为行政机关的决定是正确的,就应当尽快执行,以保证行政机关的行政管理效率;另一方面,行政机关也应当正确对待司法机关的审核,司法机关的审核可以更全面地保证行政的公正,避免错误,更好地维护行政机关的权威,维护公共利益和社会秩序,维护全体人民的利益。

这里应当指出的是,计划生育行政部门本身没有行政强制执行权,所以对拒不缴纳或者欠缴社会抚养费的当事人,只能申请人民法院强制执行,决不能由计划生育部门自行执行。实践中,有个别地方的计划生育干部在执法中,动用强制手段向农民征收社会抚养费,甚至到农民家里强行收缴财物以迫使农民缴纳社会抚养费,这是违法的行政行为,是要坚决制止的。

第四十二条 按照本法第四十一条规定缴纳社会抚养费的人员,是国家工作人员的,还应当依法给予行政处分;其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。

【释义】 本条是关于对不符合本法第十八条规定生育子女的国家工作人员及其他人员所应承担的法律责任的规定。

本法第18条第1款规定:“国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”第41条第1款规定:“不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。”对不符合第18条规定,超生子女的公民,首先要依照本法第41条的规定,缴纳社会抚养费。社会抚养费从性质上说是对社会进行经济补偿的收费。考虑到超生给社会增加了负担,理应对社会给予适当补偿,因此本法规定建立社会抚养费制度,凡是有计划外生育行为的公民,都要依法缴纳社会抚养费。

对计划外生育行为征收社会抚养费的必要性主要体现在:一是实现人口、经济、社会、资源、环境协调发展和可持续发展战略的需要。由于我国人口基数大、增长快,人均耕地和其他资源相对不足,加之社会生产力水平比较低,经济欠发达,社会保障制度不健全,致使人口与经济社会发展的矛盾更加突出,人口问题严重制约着我国经济和社会的发展。二是全面贯彻国家计划生育政策的需要。我国受两千多年封建社会传统文化的影响比较深,旧的婚育观念仍在束缚着相当一部分人的思想,人们的生育意愿和现行生育政策之间还存在一定的差距。同时,由于生产力水平低,社会保障制度不健全,群众生产生活的实际困难又是产生对生男孩偏好和多子偏好的客观原因。为了全面贯彻执行国家现行的生育政策,严格控制计划外生育,在开展宣传教育的同时,对出现计划外生育的行为人必须采取经济限制的办法,即征收社会抚养费,引导公民从自身经济利益出发,逐步转变生育观念,自觉实行计划生育。三是遵循在法律面前人人平等的原则。从我国目前经济社会和资源条件的承受能力来看,大量的计划外生育,必然会增加社会的公共投入,同时给各项自然资源的合理利用带来更加沉重的负担,在客观上也侵害了实行计划生育公民的合法权益。因此,对计划外生育行为人征收一定的社会抚养费,适当补偿其所增加的社会公共投入,是十分必要的。

除了缴纳社会抚养费外,如果有计划外生育行为的公民是国家工作人员的,还应当依法给予行政处分;其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。所谓国家工作人员,依据《刑法》第93条的规定,是指在国家机关中从事公务的人员,国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员。对上述国家工作人员计划外生育的,要依法给予行政处分。

行政处分是行政机关内部,上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是对尚未构成犯罪的轻微违法行为所给予的纪律制裁,在《国家公务员暂行条例》颁布之前,其法律依据主要有两个:一个是1957年国务院颁布的《关于行政机关工作人员的奖惩暂行条例》,该条例对奖惩的目的、条件、种类及其适用程序,都作了比较详细的规定;同时规定,事业单位也参照执行。另一个是1988年国务院颁布的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》,该规定着重对贪污贿赂行为的行政处分作了比较全面和具体的规定,实际上是对1957年奖惩暂行条例部分内容的修改和补充。由于四十多年来各种情况的发展变化,1957年的奖惩暂行条例已不适应当前工作的需要。1993年8月14日,国务院颁布了《国家公务员暂行条例》,该条例对行政处分的种类和适用作了规定,是对国家公务员实施行政处分的主要法律依据。根据《国家公务员暂行条例》的规定,行政处分的种类有六种,从经到重依次为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。 (1)警告,有提醒注意、不致再犯的意思,属于申诫处分。它可以是口头的,也可以是书面的,由处分机关选择适用。警告一般适用于轻微的行政违法行为,是行政处分中最轻的一种。根据《国家公务员暂行条例》的规定,国家公务员受警告处分期间,可以晋升工资档次,但不得晋升职务和级别。 (2)记过、记大过。这是两种程度有所区别的行政处分。一般来说,记过、记大过适用于国家工作人员的行为违反了行政法的规定,给国家和人民造成了一定的损失,给予警告处分过轻,给予降级处分过重的情况。 (3)降级。作为一种行政处分,降级的含义是降低公务员的职务级别。根据《国家公务员暂行条例》的规定,国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务,级别分为十五级:一级为国务院总理;二至三级为国务院副总理、国务委员;三至四级为部级正职、省级正职;四至五级为部级副职、省级副职;五至七级为司级正职、厅级正职,巡视员;六至八级为司级副职、厅级副职、助理巡视员;七至十级为处级正职、县级正职、调研员;八至十一级为处级副职、县级副职、助理调研员;九至十二级为科级正职、乡级正职,主任科员;九至十三级为科级副职、乡级副职、副主任科员;九至十四级为科员;十至十五级为办事员。给予降职的行政处分就是由原来的职务级别往下降,如由局级,降为处级,由处级降为科级等,同时,对公务员工资中的级别工资也要予以相应地降低。国家公务员实行职级工资制,工资主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成。降级也要降低工资中的级别工资。受降级处分期间,不得晋升职务和级别,也不得晋升工资档次。 (4)撤职。国家公务员的行政违法行为,给国家和人民利益造成重大损失,不适合继续担任行政职务的,可以给予撤职处分。受撤职处分的,同时降低级别和职务工资。受撤职处分期间,不得晋升工资和级别,也不能晋升工资档次。 (5)开除。开除是指受处分人不适合继续在国家机关工作,国家机关取消其公务员资格令其离开的处分形式。开除是最严厉的一种处分,适用于公务员犯有违法行为,给国家和人民造成了极其严重的损失,丧失了国家公务员的资格的情况。开除的行政处分不能解除。根据《国家公务员暂行条例》的规定,给予国家公务员行政处分,依法分别由任免机关或者行政监察机关决定;其中给予开除处分的,应当报上级机关备案。县级以下国家行政机关开除国家公务员,必须报县级人民政府批准。国家公务员受开除以外的行政处分,分别在半年至两年内由原处理机关解除行政处分。但是,解除降级、撤职处分不视为恢复原级别、原职务。国家公务员在受行政处分期间,有特殊贡献的,可以提前解除行政处分。解除行政处分后,晋升职务、级别和工资档次不再受行政处分的影响。行政处分决定和解除行政处分的决定应当以书面形式通知本人。

如果非国家工作人员不符合本法第18条规定生育子女的,则由其所在单位或者组织给予纪律处分,例如是共产党员的,要由所在的党组织按照党纪给予处分。

第四十三条 拒绝、阻碍计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的,由计划生育行政部门给予批评教育并予以制止;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

【释义】 本条是关于拒绝、阻碍计划生育行政部门以及工作人员依法执行公务的违法行为所应承担的法律责任的规定。

本法第4条第2款明确规定:“计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。” 计划生育行政部门及其工作人员是代表国家来执行公务的,他们依法履行法律赋予的推行计划生育,维护计划生育管理秩序职责的行为是受法律保护的,不允许任何单位、个人拒绝、阻碍计划生育工作,否则要依法承担相应的法律责任。

本条对以下两种违法行为规定了法律责任:

一、拒绝计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的。主要指按照法律、法规的规定,有配合计划生育工作义务的单位、个人对计划生育工作人员执行公务不予配合,拒不执行计划生育行政部门作出的有关行政决定的一种不作为的违法行为,如某公民出现了超生子女的行为,依照本法的规定,要依法缴纳社会抚养费,如果该公民对计划生育部门作出的对其征收社会抚养费的行政决定不予执行,或者不予按时、全部执行,即为拒绝计划生育工作的违法行为。对于拒绝计划生育行政部门及其工作人员执行公务的行为,由于其情节相对于以积极作为的方式进行阻碍的违法行为比较轻微,当事人主观恶性不大,可由当地的计划生育部门对当事人进行批评教育,予以制止。

二、阻碍计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的。主要表现为在计划生育行政部门及其工作人员执行公务时,采取一定的方式进行阻碍的违法行为,其中既包括以暴力、威胁的方式进行阻碍的犯罪行为,也包括未使用暴力、威胁的方式进行阻碍的一般违法行为。这里的“暴力”是指对执行公务人员的人身进行打击或强制,如捆绑、围攻、殴打等,但不包括重伤、杀害在内;“威胁”是指以口头或书面的形式,对依法执行职务的计划生育工作人员以实施伤害、杀害、毁坏财产、破坏名誉等相威逼或胁迫,使其放弃执行自己的职务。

这里应当指出的是,当事人只要使用了暴力、威胁的方法对计划生育部门及其工作人员进行阻碍的,则构成了妨碍公务罪,要依据《刑法》追究相应的刑事责任;当事人未使用暴力、威胁的方法对计划生育工作进行阻碍的,则不构成犯罪,属于违反《治安管理处罚条例》的一般违法行为,要依据治安管理处罚条例的规定,由公安机关予以行政处罚。

我国计划生育工作经过近三十年的努力,取得了举世瞩目的成就,广大计划生育干部,特别是基层计划生育干部为此做出了很大贡献,对他们依法执行公务的合法权益必须要依法予以保护。在执法实践中,有的当事人由于对计划生育政策不理解,而对计划生育执法予以拒绝、阻碍,有的甚至使用了暴力、威胁的方法进行阻碍,破坏了计划生育正常的管理秩序,侵犯了国家机关正常的公务活动,要依法追究相应的行政责任和刑事责任:

一、行政责任。《治安管理处罚条例》第19条规定,拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务,未使用暴力、威胁方法的,处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。

行政拘留,在学理上称为人身罚,是公安机关对违反治安管理的当事人,在短期内限制其人身自由的处罚形式。行政拘留是行政处罚中最严厉的处罚种类,根据《治安管理处罚条例》的规定,只有县级以上公安机关才具有行政拘留的决定权。行政拘留一般适用于严重违反治安管理的行为人,只有在使用警告和罚款的处罚手段不足以惩治违法者时才适用行政拘留的处罚。对于怀孕或正在哺乳自己婴儿的妇女,不能适用拘留处罚。行政拘留的期限为一日以上,十五日以下。按照《治安管理处罚条例》的规定,受拘留处罚的人应当在限定的时间内,到指定的拘留所接受处罚。对抗拒执行的,强制执行。在拘留期间,被拘留人的伙食费由自己负担。被处以拘留处罚的人或者其家属不服裁决的,可以依法提出行政复议或者向人民法院提起行政诉讼;能够找到担保人或者按规定缴纳保证金的,在复议和诉讼期间,原处罚决定暂缓执行。

二、刑事责任。依照《刑法》第277条的规定,以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行公务的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。这里应当指出的是,如果行为人在使用暴力阻碍计划生育工作人员执行公务的过程中,造成计划生育工作人员重伤、死亡的,则牵连触犯了故意伤害罪或故意杀人罪,应按照牵连犯的处罚原则,从一重罪处断。所谓致人重伤,是指依照刑法第95条的规定,有下列情形之一的伤害:第一,使人肢体残废或者毁人容貌的;第二,使人丧失听觉、视觉或者其他器官机能的;第三,其他对于人身健康有重大伤害的。如果行为人对计划生育工作人员构成了以上的伤害,则按故意伤害罪定罪处罚。

还应当指出的是,对以报复为目的,侵犯计划生育工作人员人身权、财产权等合法权益的违法行为,以及采用强占、封锁、哄闹等手段,聚众扰乱计划生育工作机关和从事计划生育技术服务的机构的正常工作秩序,致使这些单位无法正常开展工作的违法行为,也要追究相应的法律责任:不构成犯罪的,要依据《治安管理处罚条例》的规定予以行政处罚;构成犯罪的,要依据《刑法》的有关规定追究相应的刑事责任。

第四十四条 公民、法人或者其他组织认为行政机关在实施计划生育管理过程中侵犯其合法权益,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

【释义】 本条是关于公民、法人或者其他组织可以通过行政复议或者行政诉讼的方式来寻求法律救济的规定。

在现实社会生活中,为有效地维护公共利益和公共秩序,各级人民政府及其工作部门进行着经常的、大量的、范围广泛的行政管理工作,因而使我们的改革开放和经济建设得以顺利进行。由于行政权最终要由具体的行政机关和公务员来行使,某些违法或不当的行政行为难以避免,这些违法或不当的行政行为会对行政管理相对人的权利造成损害,因此,需要给予行政管理相对人一定的权利救济途径。现代法制国家是通过建立行政复议制度和行政诉讼制度为相对人提供救济的。在我国,行政诉讼是由人民法院对引起争议的具体行政行为进行审查,以保护相对人的合法权益,这是一种司法救济,是行政系统外部对行政权的监督形式。行政复议则是与行政诉讼相结合的行政救济制度,它是运用行政机关内部的层级监督关系,由上级行政机关纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为,以保护相对人的合法权益,是一种行政救济,即行政系统内部对行政权的监督形式。作为对行政行为的监督制度,行政复议和行政诉讼在宗旨和目的上相同,都是为了维护和监督行政机关行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是,它们不是同一制度的重复,二者有分工和协调的关系。行政诉讼作为司法权对行政权的监督形式,它受一国政治体制、法律制度和法制观念等诸多因素的影响,司法监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度,在范围、程序等方面都与行政诉讼有区别,它以自身特有的优势弥补了行政诉讼制度在给予相对人权利救济时的某些局限性,对相对人权利的保护来得更直接、及时,也更为全面。因此,行政复议是一项发展社会主义民主和保障人权的重要法律制度。

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向上级行政机关提出申请,由受理申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查并作出处理决定的活动。对于行政机关来说,行政复议是行政系统内部自我监督的一种重要形式,因为上级行政机关对下级行政机关负有监督的职责;对于行政相对人来说,行政复议是对其被侵犯的权益的一种救济手段或途径。

行政复议具有以下特点:一是行政复议是行政机关行使职权的行政行为,是上级行政机关对下级行政机关行使监督权的一种形式;第二,行政复议是以行政争议为处理对象的行为。行政争议是由于相对人认为行政机关行使行政管理权侵犯其合法权益而引起的争议,行政复议只以行政争议为处理对象,不解决民事争议和其他争议;第三,行政复议是由行政相对人提起的一种依申请而产生的行为;第四,行政复议是一种行政司法行为。行政复议虽然是一种行政行为,但创设这项制度的目的是为了解决行政争议,从公正性的要求考虑,行政复议需要有比较严格的程序,从复议申请的提出,到复议申请的受理、审查直到最后作出复议决定,都与司法行为类似,而与一般的行政行为则有明显的区别。因此,有人称行政复议为一种“准司法行为”。

根据《行政复议法》的规定,公民、法人或者其他组织对行政机关所作出的所有具体行政行为都可以申请行政复议,除此之外,《行政复议法》也将部分抽象行政行为纳入了行政复议的范围之内。《行政复议法》规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。这些规定包括国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定和乡镇人民政府的规定,但不包括国务院部、委规章和地方人民政府规章。根据这一规定,公民、法人或者其他组织除了对计划生育行政部门在计划生育管理中所有的具体行政行为可以申请行政复议外,如果该具体行政行为是依据规章以下的规范性文件作出来的,还可以对该规范性文件提出审查的请求。

公民、法人或者其他组织如果认为计划生育行政部门的某一个具体行政行为侵犯了其合法权益,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内向作出该具体行政行为的计划生育部门的本级人民政府或者上一级计划生育行政部门提出行政复议,如公民对乡计划生育部门所作出的征收社会抚养费的行政行为不服,可以向乡政府提出行政复议,也可以向县计划生育部门提出行政复议。行政复议机关接到复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合《行政复议法》规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合《行政复议法》规定,但是不属于本机关的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除上述规定的情形外,行政复议申请自行政复议机关负责复议工作的机构收到之日起即为受理。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。

公民、法人或者其他组织在申请行政复议时,一并提出对规章以下的规范性文件的审查申请的,行政复议机关对该规定有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理;有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。如果公民、法人或者其他组织在申请行政复议时,只对具体行政行为提出了复议申请,没有对抽象行政行为提出审查的请求,行政复议机关在对具体行政行为进行审查时,认为其依据的抽象行政行为不合法,本机关有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。

在申请行政复议时,申请人可以一并提出行政赔偿请求,行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的,在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时,应当同时决定被申请的计划生育部门依法给予赔偿。公民、法人或者其他组织在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的,行政复议机关在依法决定撤销或者变更征收社会抚养费的具体行政行为时,应当同时责令计划生育部门返还征收的社会抚养费。

行政诉讼是通过司法审判程序的一种法律救济制度。行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为损害其合法权益,请求法院审查行政机关的具体行政行为是否合法,以维护自己的合法权益,并请求法院裁决的诉讼行为。行政诉讼出现于18世纪,发展起来主要是在20世纪30年代以后。它是以保障公民权利、依法行政和对政府制约的思想为基础的。1982年我国开始建立行政诉讼制度,六届全国人大制定的《民事诉讼法》(试行)中规定,法律规定由人民法院审理的行政案件,适用民事诉讼的程序。1989年,七届全国人大第二次会议通过的《行政诉讼法》确立了我国完整的行政诉讼制度。《行政诉讼法》的制定,对于保障公民、法人或者其他组织的合法权益,监督和维护行政机关依法行政、改进工作、提高工作效率,促进行政机关依法行政具有十分重要的作用。

根据《行政诉讼法》的规定,公民、法人或者其他组织认为计划生育行政部门侵犯了其人身权、财产权等合法权益的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。这里应当指出的是,公民、法人或者其他组织既可以依据《行政复议法》的规定,先向行政复议机关申请行政复议,对复议决定不服的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼,复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼;也可以在知道计划生育行政部门作出具体行政行为之日起三个月内直接向人民法院提起诉讼。

人民法院经过审查,认定计划生育行政部门作出的具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持原具体行政行为;如果经过审查认定计划生育行政部门作出的具体行政行为存在主要证据不足,适用法律、法规错误,违反法定程序,超越职权,滥用职权等问题的,判决撤销或者部分撤销原具体行政行为,并可以判决被告的计划生育部门重新作出具体行政行为。

第二部分 释义 第七章 附则

第四十五条 流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法,由国务院制定。

【释义】 本条是关于授权国务院制定流动人口计划生育工作、计划生育技术服务的具体管理办法,以及社会抚养费的征收管理办法的规定。

一、关于流动人口计划生育的具体管理办法

随着我国改革开放的深入发展,社会主义市场经济体制的建立,人们的商品意识和谋求发展的意识不断增强,流动人口的数量大量增加。据有关部门统计,1982年全国流动人口总量为3000万人,到2000年全国流动人口总量已超过了1.3亿,其中在现居住地居住六个月以上的约为4400万。人口的流动,有利于经济发展,促进人们婚育观念的转变和人口素质的提高,同时也增加了计划生育工作的管理难度,出现了一系列问题,计划外生育不能得到有效控制。据上海市1997年调查,流动人口的计划外生育数量是常住人口计划外生育数量的12倍;流动人口外出前办理《流动人口婚育证明》的办证率较低;现居住地与户口所在地之间没有建立起必要的联系制度;流动人口计划生育管理机构、人员、经费难以落实;流动人口计划生育管理难度较大,服务跟不上,对其合法权益保护不够;一些地方由于政府相关部门配合不够,综合治理局面尚未形成。由于经济、社会发展趋势对人口流动的拉动,今后一个相当长的时期内流动人口的规模还将继续增大,流动人口计划生育管理所面临的挑战也将进一步严峻。

为了加强流动人口计划生育管理与服务,维护流动人口的合法权益,有效地控制人口增长,1991年12月,经国务院批准,国家计划生育委员会发布了《流动人口计划生育管理办法》(以下简称《办法》) ,并于1998年进行了修改。本条所规定的由国务院制定流动人口计划生育具体管理办法,即是指该《办法》。

该《办法》适用于现居住地不是户口所在地,在异地从事务工、经商等活动或者以生育为目的异地居住,可能生育子女的已婚育龄人员。对流动人口计划生育管理的原则,《办法》明确规定:流动人口的计划生育工作由其户口所在地和现居住地的地方人民政府共同管理,以现居住地管理为主。流动人口现居住地的地方人民政府负责对流动人口计划生育工作的日常管理,并将流动人口计划生育工作纳入当地计划生育管理。

成年流动人口在离开户口所在地前,应当凭合法的婚姻、身份证件,到当地县级人民政府计划生育行政部门或者乡(镇)人民政府、街道办事处办理婚育证明。婚育证明的内容应当包括:姓名、性别、年龄、婚姻状况、居民身份证号码、生育状况、落实节育措施状况、计划生育奖惩情况等。成年流动人口到现居住地后,应当向现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处交验婚育证明。现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处查验婚育证明后,应当对已婚育龄流动人口予以登记,并告知其接受当地乡(镇)人民政府或者街道办事处的管理;婚育证明不完备的,应当要求补办。流动人口现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处应当向其中的已婚育龄流动人口进行人口与计划生育宣传,并组织有关单位向育龄夫妻提供避孕节育措施服务。已婚育龄流动人口申请在现居住地生育子女的,应当在其户口所在地的县级人民政府计划生育行政管理部门或者乡(镇)人民政府、街道办事处按照当地有关规定办理生育证明材料。已婚育龄流动人口可以凭其户口所在地的县级人民政府计划生育行政管理部门或者乡(镇)人民政府、街道办事处出具的生育证明材料,在现居住地生育子女。

为了维护流动人口的合法权益,加强流动人口现居住地与户口所在地的协作、互通信息和共同管理,《办法》规定,已婚育龄流动人口现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处应当与其户口所在地的乡(镇)人民政府或者街道办事处建立联系,并将已婚育龄流动人口的避孕节育情况向其户口所在地的乡(镇)人民政府或者街道办事处通报。已婚育龄流动人口也可以自行将其现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处出具的避孕节育证明寄回其户口所在地的乡(镇)人民政府或者街道办事处。已婚育龄流动人口户口所在地的乡(镇)人民政府或者街道办事处在了解已婚育龄流动人口避孕节育情况后,不得再要求其回户口所在地接受避孕节育情况检查。对已婚育龄流动人口中独生子女的父母的奖励,由其户口所在地的乡(镇)人民政府或者街道办事处按照本省、自治区、直辖市的有关规定办理。已婚育龄流动人口的节育手术费,有用工单位的,由用工单位负担;无用工单位的,先由本人支付,凭其现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处证明,由本人在其户口所在地的乡(镇)人民政府或者街道办事处报销。

为了加强对流动人口计划生育工作的管理,完善流动人口计划生育综合治理责任制,《办法》规定,国务院计划生育行政管理部门负责全国的流动人口计划生育管理工作。县级以上地方各级人民政府计划生育行政管理部门负责本行政区域内流动人口计划生育管理工作。县级以上人民政府公安、工商行政管理、劳动、卫生、房产管理等部门应当配合同级计划生育行政管理部门,在各自的职责范围内做好流动人口计划生育管理和服务工作。有关部门审批成年流动人口的暂住证、营业执照、务工许可证等证件时,应当核查其现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处查验过的婚育证明,并将审批结果通报其现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处;没有婚育证明的,不得批准。与已婚育龄流动人口形成劳动关系的用人单位和个人负责被招用的已婚流动人口的计划生育管理工作,并接受其现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处和县级以上地方人民政府计划生育行政部门的监督检查。向已婚育龄流动人口出租或者出借房屋的房主,应当配合其现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处做好已婚流动人口计划生育管理工作。

《办法》规定,已婚育龄流动人口违反计划生育规定的,由其现居住地或者户口所在地的乡(镇)人民政府、街道办事处或者计划生育行政管理部门按照本省、自治区、直辖市的有关规定予以处理。已婚流动人口因违反计划生育规定在一地受到处理的,在另一地不因同一事实再次受到处理。

目前,各地正在认真贯彻落实《办法》,加强流动人口的计划生育管理与服务。由于国务院已经制定发布了该《办法》,因此在本法中不再对流动人口计划生育管理的内容作具体规定,只在附则中规定由国务院制定具体管理办法。

二、关于计划生育技术服务的具体管理办法

计划生育技术服务不仅是落实计划生育基本国策的重要技术保障,而且直接关系广大人民群众的身心健康和家庭幸福。提供高质量的计划生育技术服务,保障育龄夫妻的生殖健康,是计划生育工作的重要内容。为了规范计划生育技术服务工作,国家计生委先后制定了一系列的管理规章,各地也出台了包括规范服务内容的地方性法规和文件。这些法规和规章在一定程度上保证了计划生育技术服务工作的顺利开展。但由于计划生育技术服务涉及计划生育部门和卫生部门之间的关系,在一些地方,由计划生育部门管理的计划生育技术服务机构和由卫生部门管理的医疗、保健机构在业务范围上发生冲突,给计划生育技术服务工作带来一定的困难。因此,需要由国务院制定行政法规,整合现有的计划生育技术服务机构的资源和医疗、保健机构的计划生育技术服务力量,规范计划生育技术服务工作。2001年6月13日,国务院颁布了《计划生育技术服务管理条例》,自2001年10月1日起施行。条例分为总则、正文、附则三部分共六章42条。其中,总则规定了立法目的、法规的调整对象、执法机构、计划生育技术服务工作的原则;正文分四章,分别对计划生育技术服务的内容、机构和人员、监督管理和法律责任等作出了明确具体的规定;附则就条例的过渡和生效作出了规定。

《计划生育技术服务管理条例》的主要内容包括:

1. 计划生育技术服务实行国家指导和个人自愿相结合的原则。公民享有避孕方法的知情选择权,国家保障公民获得适宜的计划生育技术服务的权利。规定从事计划生育技术服务的机构施行避孕、节育手术、特殊检查或者特殊治疗时,应当征得受术者本人的同意,并保证受术者的安全。为鼓励农村育龄夫妇实行计划生育,规定国家向其免费提供避孕 、节育技术服务。

2. 明确了计划生育技术服务的范围包括计划生育技术指导、咨询以及与计划生育有关的临床医疗服务。规定了计划生育技术指导、咨询以及与计划生育有关的临床医疗服务的具体内容。

3. 规定计划生育技术服务网络由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成。明确了计划生育技术服务机构的性质、设置标准和审批程序;界定了计划生育技术服务机构的服务范围、审批权限和监督管理。规定了从事计划生育技术服务的医疗、保健机构的审批权限。

4. 明确了计划生育技术服务的标准和从业人员资格。规定计划生育技术服务工作中的临床服务,涉及人体健康和生命安全,应遵守国家有关专业法规和技术标准,从事与计划生育有关的临床服务人员应当按照《执业医师法》等法律的规定依法取得执业资格。

5. 按照既要明确部门分工,又要紧密合作共同做好计划生育技术服务的原则,明确了计划生育技术服务的行政主管部门和相关部门的职责。

6. 坚持责任和权力统一的原则,规定了对政府管理行为的监督。规定了行政部门行使权力必须承担的法律责任,并明确了责任追究和处罚权限。

三、社会抚养费的征收管理办法由国务院制定

本法第41条第1款规定,“不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。”本法授权国务院制定征收管理办法。2002年8月2日,国务院出台了《社会抚养费征收管理办法》。基本内容包括:社会抚养费的征收对象、方式和用途以及征收标准等。关于社会抚养费的征收标准,有的同志建议国务院规定得具体一些,也有同志希望国务院规定得原则一些,因为,各省、自治区、直辖市的经济、社会发展水平有较大的差异,难以准确测算适宜全国统一的征收标准,目前各省、自治区、直辖市都规定了征收办法,有些还是适合当地实际情况的。为了保持政策的稳定性和工作的连续性,目前的《社会抚养费征收管理办法》对于社会抚养费的征收标准就是考虑了各地的实际情况和征收对象本人的收入状况以及违法行为的具体情况作了原则的规定。关于社会抚养费的征收方式,《社会抚养费征收管理办法》第4条规定:“社会抚养费的征收,由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定;县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡(镇)人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。” 《社会抚养费征收管理办法》还规定:“社会抚养费的征收决定,自送达当事人之日起生效。当事人应当自收到征收决定之日起30日内一次性缴纳社会抚养费。” “当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费的,自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金;仍不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。” 《社会抚养费征收管理办法》还针对过去征收工作中出现的问题,作出了进一步明确的规定:“社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库,按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理;任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。”这一规定彻底改变一些地方靠收费、罚款维持计划生育工作的局面,明确了征收单位应当做到“收支两条线”,收取后应当上缴国库,专款专用。过去由于对社会抚养费的征收、管理、使用上没有严格的规定,出现了一些乱收费、随意挪用的现象,国务院制定的《社会抚养费管理办法》将有利于规范社会抚养费的征收,保障国家利益和公民的合法权益。

第四十六条 中国人民解放军执行本法的具体办法,由中央军事委员会依据本法制定。

【释义】 本条是关于由中央军委制定中国人民解放军执行《人口与计划生育法》具体办法的规定。

军队作为一个特殊的界别,其人员分布全国各个地区,均没有纳入地方行政区域的户籍管理,还有不少育龄双军人夫妻,无法纳入地方计划生育管理体系。鉴于军队计划生育工作的特殊性,需要由中央军委另行制定中国人民解放军执行本法的具体办法,以加强对军队计划生育工作的统一领导和管理,更好地贯彻本法。

1996年,为了加强军队的计划生育工作,经中央军委批准,解放军三总部制定了《中国人民解放军计划生育条例》(以下简称《条例》) ,适用于全军所有单位和人员。《条例》共分七章,三十三条,分别规定了总则、生育调节、优生优育节育措施、奖励与处罚的内容,并规定自发布之日起施行。

《条例》明确规定,全军的计划生育工作,由中国人民解放军计划生育领导小组领导。各单位的计划生育工作,由本单位计划生育领导小组领导。各单位计划生育领导小组办公室负责组织实施计划生育的具体工作;未设办公室的,应当指定专人负责。各级领导应当支持计划生育工作,加强对计划生育工作的领导。各级机关有关部门应当协助和配合计划生育领导小组办公室开展计划生育的宣传、教育、管理和服务工作。

《条例》在总则中明确规定,军队计划生育工作贯彻宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主的方针。计划生育工作应当与军队的全面建设相结合,与干部战士的成长进步相结合,与建立文明幸福家庭相结合。各单位必须贯彻国家有关计划生育的政策和法规,加强对计划生育工作的领导,实行计划生育目标管理责任制。

在生育调节方面,《条例》相比地方计划生育的规定,要更加严格。《条例》规定,军队实行晚婚晚育制度。男25周岁以上、女23周岁以上初婚者为晚婚;已婚妇女24周岁以上者生育第一个子女为晚育。有特殊情况未达到晚婚年龄经批准结婚的,必须实行晚育。夫妻都有实行计划生育的义务,一对夫妻只生育一个子女,但符合下列条件之一的,可以申请生育第二个子女:(一)只有一个子女,经地方和军队指定的医疗机构鉴定为非遗传性残疾,不能成长为正常劳动力的;(二)再婚夫妻一方只生育一个子女,另一方未生育的;(三)曾患不孕症,依法收养一个子女后又怀孕的;(四)经中国人民解放军计划生育领导小组批准的其他特殊情况。符合以上条件之一的,由夫妻双方分别向所在单位的计划生育领导小组办公室或者计划生育管理部门提出申请,取得女方户口所在地的县(区)以上计划生育管理部门的生育证明,并经军以上单位计划生育领导小组审核后,方可生育第二个子女。

在优生优育方面,《条例》规定,各级计划生育领导小组办公室应当组织军队医疗机构向军队人员普及优生优育知识,为育龄夫妻提供必要的优生优育咨询和技术指导。军队医疗机构应当为育龄妇女和孕产妇提供孕产期保健服务,为产妇提供科学育儿、合理营养和母乳喂养的指导,并对婴儿进行体格检查和预防接种。严禁任何人员采用技术手段对胎儿进行非医学需要的性别鉴定。

在节育措施方面,《条例》规定,提供和鼓励育龄夫妻生育第一个子女后,夫妻一方采取长效节育措施。各级计划生育领导小组办公室和军队医疗机构,应当为育龄夫妻免费提供安全、有效、方便的避孕药具和避孕知识的咨询及技术指导。军队医疗机构施行节育手术人员,应当经过相应的技术培训,严格遵守操作规程,保障受术者的安全。接受节育手术的对象,凭医疗机构的手术证明,享受规定的休假待遇。对手术造成并发症的,军队医疗机构应当给予免费治疗。

在奖励方面,《条例》规定,实行晚婚的军队人员享受晚婚假七天,夫妻分居两地,增加探亲假十五天。女军人、女职工符合晚育规定,生育第一个子女的,除享受产假三个月外,增加晚育假十五天。晚育假期间的工资和福利待遇按照产假的规定执行。育龄夫妻自愿只生育一个子女的,可以由夫妻双方提出申请,并经本单位计划生育领导小组办公室批准,在女方户口所在地的县(区)以上计划生育管理部门办理《独生子女父母光荣证》。自领证之日起,到独生子女十四周岁止,每月按照军队规定的标准领取独生子女父母奖励费。

在处罚方面,《条例》规定,违反本条例规定计划外生育的,应当终止妊娠。不符合生育第二个子女条件而超生的,由本单位计划生育领导小组办公室收回其领取的《独生子女父母光荣证》,追回已发给的全部独生子女父母奖励费,同时按照军队的有关规定给予经济处罚。对出现计划外生育的军人,按照《中国人民解放军纪律条例》的有关规定,给予处分。当事人是军队干部的,其配偶在符合随军条件后,推迟三年办理随军手续;当事人是志愿兵的,取消其志愿兵资格,按义务兵办理复员手续;当事人是军队职工的,给予开除公职的处分。同时,对虐待女婴或者虐待女婴生母、弃婴;违反规定进行胎儿性别鉴定;为计划外怀孕或者计划外生育者逃避管理提供帮助的;出具假病残儿诊断书或者假计划生育证明的;在计划生育工作中弄虚作假、徇私舞弊的;威胁、侮辱、殴打计划生育工作人员或者以其他方式妨碍计划生育工作人员履行职责等违法行为,按照《中国人民解放军纪律条令》的有关规定,给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

应当指出的是,本条规定由中央军委依据本法制定中国人民解放军执行本法的具体办法,这就是说,中央军委制定的办法必须要以本法为依据,遵守本法确定的基本原则,如国家采取综合措施,控制人口数量,提高人口素质;国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度,开展人口与计划生育工作;开展人口与计划生育工作,应当与增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合;各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政,文明执法,不得侵犯公民的合法权益;计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护等。随着本法的颁布实施,《中国人民解放军计划生育条例》也要作相应的修改。

第四十七条 本法自2002年9月1日起施行。

【释义】 本条是关于法律施行日期的规定。

法律的施行日期也就是法律的生效日期。正确理解法律的生效日期,是贯彻执行好法律不可缺少的条件。法律的生效日期,一般根据该项法律的性质和实际需要来决定,通常有三种方式:

第一种是法律条文中明确规定,从其公布之日起生效施行。这种方式一般在修订法律的情况下使用,考虑到是对现行法律的修改,所以法律修改决定或修正案一般自公布之日起施行。如九届全国人大常委会第二十四次会议审议通过的《关于修改〈中华人民共和国工会法〉的决定》即是采取的这种形式,该决定第44条第3款规定:“本决定自公布之日起施行。”

第二种是法律公布后并不立即生效施行,需要经过一定时期后才开始生效施行,但在法律中明确规定该项法律的施行日期。

第三种是法律公布后,先予以试行,然后由立法部门予以补充修改,再通过为正式法律,予以公布施行,在试行期间该法律也具有约束力。如1982年第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》,经过近十年的司法实践,才在1991年第七届全国人民代表大会第四次会议上通过了正式的《中华人民共和国民事诉讼法》; 1982年第五届全国人民代表大会第二十五次会议通过的《中华人民共和国食品卫生法(试行)》规定:“本法自1983年7月1日起试行”,经过十二年的试行,才在1995年第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上通过了正式的《中华人民共和国食品卫生法》.

还有一种特殊的生效形式,即法律的施行日期以其他法律的施行为条件,如1986年12月2日第六届全国人大常委会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法(试行)》第43条规定,“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行”。即《企业破产法》从1986年12月2日通过后要到1988年11月1日起试行。这样的法律施行日期,在十一届三中全会以后我国的法制建设刚刚恢复时多一些,到了80年代后期以及进入90年代以后,这样的情况就不多了。

在我国,绝大多数法律的生效施行采用的是上述第二种形式,即法律公布后并不立即生效施行,而是经过一段时间以后才生效施行,本法即是采用的这一形式。

根据本条的规定,《人口与计划生育法》将于2002年9月1日起施行,也就是说从法律公布之日到法律施行之时,相隔了八个月的时间。之所以间隔这么长的时间,就是考虑到计划生育工作难度较大,实施《人口与计划生育法》还需要一段宣传教育和实施准备时间,解决好计划生育地方性法规、规章与国家立法的衔接问题。二十多年来我国的计划生育工作取得了很大成绩,其工作依据,除了中央文件外,主要依赖于地方性法规、规章的规定。目前,全国有29个省、自治区、直辖市制定了有关计划生育的地方性法规,新疆、西藏制定了有关计划生育的政府规章,对公民的生育行为和计划生育管理活动进行规范。由于没有专门的国家立法作为依据,《宪法》、《婚姻法》等法律对计划生育的规定又过于原则,使地方计划生育立法不可避免地带有独创性和自主性的特点。总体看,地方计划生育法规作为调整计划生育管理秩序的法律规范,它的制定和实施,弥补了我国在计划生育立法中国家立法滞后的不足,对于落实计划生育基本国策,有效地推动计划生育工作起到了积极的作用。各省、自治区、直辖市在地方性法规、规章中结合地方的具体情况,规定了一些管理措施和对违反计划生育管理的处罚,其中有些规定与《人口与计划生育法》的规定是一致的,有些规定则与其不一致。这些不一致的规定,根据《立法法》的规定,要随着《人口与计划生育法》的颁布实施逐步予以修改,这就需要一定的时间,考虑到这一问题,所以《人口与计划生育法》把施行日期规定为法律颁布的8个月以后,即2002年9月1日。

为了贯彻实施好《人口与计划生育法》,从现在开始到2002年9月1日这段时间里,各省、自治区、直辖市要作好如下工作:

一、要作好地方性法规、规章的清理工作。在国务院提请九届全国人大常委会第二十一次会议审议的《人口与计划生育法》草案第49条中规定:“地方性法规、地方政府规章与本法规定不一致的,自本法施行之日起停止执行,并依照法定程序予以修改。”常委委员在审议中提出,根据《立法法》的规定,国家法律生效后,地方性法规和规章与法律相抵触的规定无效,制定机关应当及时修改或者废止。本法不必再对地方性法规和规章的修改、废止问题作出规定。根据委员们的意见,《人口与计划生育法》删去了有关地方性法规修改、废止的规定。但删去这一规定,不等于不要作法规清理工作,各省、自治区、直辖市人大要根据《立法法》的规定,认真作好法规修改清理工作,在2002年9月1日法律正式实施之前,完成这项工作。在各省、自治区、直辖市人大及其常委会,省政府常务会议还未审议通过对地方计划生育法规、规章的修改决定之前,原地方性法规、规章仍然有效。

二、要广泛深入地组织开展学习、宣传、贯彻《人口与计划生育法》的活动,采取多种途径,对广大干部群众作好法律的宣传教育工作。通过宣传教育,使他们充分认识到计划生育是我国的基本国策,我国实行计划生育近三十年来,已形成了一套较为完整的、经实践证明是行之有效的政策措施、规章制度和管理方法,初步探索了一条具有中国特色的综合治理人口问题的道路,迫切需要通过法律的形式固定下来,以保障计划生育工作健康、稳定、持续发展。为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展,维护公民的合法权益,推行计划生育,促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步,制定《人口与计划生育法》是十分必要的。同时要对广大干部群众宣传立法的指导思想、基本原则以及法律规定的主要内容。要把各级领导干部、各单位负责人、计划生育工作人员及广大育龄群众列为学习、宣传的重点对象,通过学习、宣传,促进和推动《人口与计划生育法》的贯彻实施。

三、要对广大计划生育干部,特别是直接从事执法的基层计划生育干部作好法制宣传教育,加大培训力度,造就一支高素质的计生执法队伍。建设一支高素质的计生执法队伍,对于开展好计划生育工作,密切党群、干群关系至关重要。因此,要在计划生育系统深入开展《人口与计划生育法》的宣传、培训,教育他们要依法行政,文明执法,不得侵犯公民的合法权益;要使他们认识到群众是国家的主人,必须树立全心全意为人民服务的思想,增强他们的法制观念、群众观念和服务观念,切实改进思想作风和工作作风,提高他们的政治素质和政策水平,提高他们的执法水平。

四、各级计划生育行政管理部门要转变工作思路和工作方法,改变单纯依靠行政手段开展计划生育工作的做法,切实落实计划生育实行宣传教育为主、避孕为主和经常性工作为主,坚持与发展经济、帮助群众勤劳致富和建设文明幸福家庭相结合的工作方针,运用法律、宣传教育、技术服务、经济、行政等综合措施推行计划生育工作。长期以来,由于我国现行的生育政策和群众,特别是农村群众的生育意愿还有差距,所以计划生育部门主要是依靠强有力的行政措施推行计划生育的,大多数地方不同程度地存在强迫命令的现象,有的在执法中还存在侵犯公民人身权、财产权的违法行为,影响了党群、干群关系,给社会发展和稳定造成了一定负面影响。随着《人口与计划生育法》的颁布实施,计划生育行政管理部门要转变思想观念、工作方式,本着全心全意为人民服务的宗旨,变单纯管理为作好技术服务工作,把广大育龄群众吸引到自己身边来,对他们作好宣传教育工作,同时运用利益导向机制和社会保障制度,加大对实行计划生育家庭的奖励、优待力度,引导广大群众自觉实行计划生育。

法律的生效日期还涉及到法律的溯及力问题。所谓法律的溯及力,是指法律溯及既往的效力,即一部法律生效后,在其生效以前发生的事件和行为是否适用该法,如果适用,该法就有溯及力;如果不适用,该法就没有溯及力。一般来讲,法律都没有溯及既往的效力,这是各国立法普遍遵循的基本原则。《人口与计划生育法》也是采用了这一原则,即《人口与计划生育法》生效以前发生的法律事实和关系,不适用本法。

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